我国环境影响评价公众参与制度完善的思考与建议

摘 要 我国环境影响评价公众参与制度在适用范围、主体界定、信息公开等方面还存在立法缺陷。在今后的立法完善过程中，可以考虑将适用环境影响评价公众参与的建设项目范围进行扩大，并辅之以分类管理；在公众参与主体的界定方面，明确有关机关、专家不作为公众之范畴，并且在利益二元结构巾合理界定每一个建设项目参与公众的范转围；在环境影响评价信息公开过程中，要进一步落实环境信息公开的便利化与精细化，保持环境影响评价文件编制、审批以及事后监督的信息公开全过程的有效衔接。

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关键词 建设项目环境影响评价；公众参与；参与范围；参与主体；信息公开

文／朱谦

目前，从总体上看，我国基本形成了以《环境影响评价法》确立的公众参与制度为基础，以2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）专门立法为核心，结合不同时期的政策与法律规范推进为路径的环境影响评价制度体系。从《环境影响评价法》实施十多年来的公众参与实践来看，公众参与在环境影响评价中发挥了很大的作用，但是，实践中也暴露出立法以及法律的实施存在的一些严重问题，恰逢《环境影响评价法》即将修改之际，本文就建设项目环境影响评价公众参与立法的几个问题提出如下建议。

环境影响评价公众参与适用范围的扩大

根据建设项目对环境影响程度的不同，我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设项目环境影响评价文件应当分别编制成环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。这是否表明，上述三类环境影响评价文件的编制过程中都需要公众参与呢？

我国《环境影响评价法》第21条明确规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”从该条款的规定来看，我国公众参与环境影响评价的范围只是应当编制环境影响报告书的建设项目。也就是说，对于需要编制环境影响报告表和填写环境影响登记表的建设项目公众根本没有参与的机会。由于该条款是将建设项目环境影响评价过程中征求公众意见作为建设单位的一项法定义务，因此，建设单位对于需要编制环境影响评价报告书的项目必须征求公众意见，公众也才有机会参与到环境影响评价之中去。那么，这是否表明，需要编制环境影响报告表或者登记表的建设项目，确实没有必要征求公众意见呢？

事实上，一些需要编制环境影响报告表或者登记表的建设项目，表面上看起来环境影响不大，但往往是公众特别关注的建设项目。编制环境影响报告表或者登记表的项目由于项目建设前期未开展环境影响评价公众参与工作，在投入运营后往往受到公众投诉较多，其投诉率占总投诉的比例达到三成。特别是诸如餐饮、娱乐等建设项目。很显然，需要公众参与环境影响评价的建设项目范围就不能仅仅限于编制环境影响评价报告书的建设项目。

建设单位往往将征求公众意见视为麻烦之事，能不征求意见则尽量不走该程序，因此，指望其在编制环境影响评价报告表或者登记表时主动、自愿征求公众意见，通常是不切实际的。实践中，环保部门能否根据情况，要求建设单位在编制环境影响报告表或者登记表时，征求公众意见呢？从法治的角度来说，环保部门的这种要求是没有法律依据的，最多也只能视为环保部门对建设单位的一种行政指导或者建议，没有法律上的约束力。因为，环保部门没有权力在《环境影响评价法》之外，再另行强加给建设单位一项征求公众意见之义务。

现阶段已有部分省市扩大了建设项目环境影响评价公众参与适用范围，将建设项目环境影响报告表纳入公众参与的适用范围。从不同省市的具体规定可以看出，部分省市对于环境影响报告表公众参与的适用范围规定得很模糊，如在《江苏省关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见》（苏环规[2012]4号）文中规定，“编制环境影响报告表需要开展公众参与的建设项目从其相关规定”；有的地方规定交由环保部门来确定，如在《浙江省关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》（浙环发[2008] 55号）文中规定，“在对于其他编制环境影响报告表的建设项目，负责审批的环保部门认为有必要，也可以要求建设单位组织公众参与，公众参与的具体要求，由负责审批的环保部门确定。”也有一些省市则根据行业类别、建设地点，如是否是在居民区附近等情况详细分类列出。很显然，对于需要扩大建设项目环境影响评价文件公众参与的范围问题，确实也是现实的需求。但目前的问题，不是评价地方通过地方性法规、规章以及规范性文件扩大建设项目环境影响评价文件公众参与之范围的合理性，而是需要从这种扩大建设项目环境影响评价公众参与范围的合法性角度予以审视。

在我国《环境影响评价法》第21条中确定的环境影响评价公众参与范围仅仅为需要编制环境影响评价报告书的建设项目。也就是说，法律将建设单位在环境影响评价过程中征求公众意见的义务设定在特定类型的建设项目之上，排除了编制环境影响报告表和登记表建设项目的法律适用。同时，在《环境影响评价法》该条文中，也没有授权规定地方性法规、规章以及规范性文件可以根据情况扩大其适用范围。如果地方性法规、规章以及规范性文件扩大了建设单位征求公众意见义务之范围，实际上是在《环境影响评价法》设定的法律义务之外，又设定了新的法律义务，而这种擅自扩大环境影响评价征求公众意见义务的法律规范，与作为上位法的《环境影响评价法》第21条的规定是相冲突的。判断这种法律冲突的方法很简单，那就是在分别适用《环境影响评价法》与地方性立法相关规范时，所得出的结论是不同的。根据《立法法》的规定，构成法律冲突的下位法规范没有法律效力，并不能加以适用。

因此，基于我国环境影响评价实践的检验，《环境影响评价法》对于建设项目环境影响评价需要征求公众意见的范围，就不能仅仅局限于所谓有很大环境影响的建设项目，而应该扩大到所有类型的建设项目。当然，建设项目环境影响评价过程中公众参与，可能基于分类管理的需要，其公众参与的要求会有所差异，但这并不能成为是否需要纳入公众参与之范围的依据。立法上，也同样可以将建设项目环境影响评价过程的公众参与实行分类管理，有机地融入建设项目环境影响评价分类管理之中。利益二元结构下的公众参与主体的界定

在环境影响评价公众参与立法过程中，作为主体的公众，自然是《环境影响评价法》首先要加以界定的。我国《环境影响评价法》第21条中明确规定，“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”如果说，将我国《环境影响评价法》中的“征求有关单位、专家和公众的意见”视为征求公众的意见，那么，这里的“有关单位、专家和公众”作为环境影响评价公众参与的“公众”之主体是不合适的。

在《环境影响评价法》中的有关单位、专家的主体身份，并不适合一般社会公众的主体身份。因为，建设项目环境影响评价过程中，之所以要征求有关单位的意见，主要是缘于有关单位往往基于其行政职权或者职责关系，与拟议中的建设项目环境影响存在某种利害关系，因此，它与一般社会公众还是存在重大差别。同时，在确定参与环境影响评价程序的公众范围的问题上，还应当将专家与一般公众区分开来。因为，在现实生活中，有时专家具有多重身份，关键是要看他在参与环境影响评价文件的评论过程中是以什么样的身份出现的。特别需要注意的是，专家通常以中立角色出现并提供知识，但是专家中立性本身只是一个假设。环境影响评价活动的实践表明，专家既有可能为公众所雇佣，特别是为利益集团所雇佣而参与环境影响评价活动过程；也有可能为政府所雇用，提供政府定制的专家意见，成为论证政府决策方案的工具。专家在环境影响评价中，也很少会出于自身利益考虑问题，他们的评价活动往往是以聘请单位提供一定的报酬为前提的，是一种有偿活动，当咨询、评审会由建设单位出资或官方有明显倾向时，都会在很大程建设项目环境影响评价信息的有效获知是公众参与有效实施的前提和基础度上左右专家公认的观点和判断。因此，专家咨询意见与专家论证意见，不能以公众意见的面目出现，以避免环境影响评价过程中因主体范围之混同而导致的意见之混同，并进而影响真正的公众意见的表达。

将《环境影响评价法》的有关单位、专家主体排除出公众主体范围之外，那么，这里的公众参与主体的公众就只能是作为民事主体身份的自然人、法人和其他组织。对于环境影响评价参与主体范围的界定，环境法律上一般采取“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准。比如，受到建设开发活动影响或与建设开发活动及其后果存在利害关系的个人都有资格参与环境影响评价之中。因为，建设开发活动周围的居民由于会受到建设开发活动造成环境影响的波及，或者其经济利益受到损害，或者其身心健康受到影响，或者由于其认为居住环境的舒适性、安全性和美感遭到了建设开发活动的影响，而成为与建设开发活动有利害关系的人，从而参与到环境影响评价程序之中。这类群体往往被称之为“当地居民”。在《暂行办法》中，要求“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”从实践中来看，建设单位在环境影响评价中惯常采用的问卷调查以及公众座谈会，其代表人选通常是以受影响程度大小、距离远近来选择公众的。在建设项目环境影响评价过程中，征求利益受到影响的公众意见是无可厚非的，因为，公众的生命、健康以及财产权利不受建设项目环境影响，本就是环境影响评价法律中确立公众参与制度的目的之一。

然而，单纯的强调“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准来界定公众参与之主体范围，是存在弊端的。事实上，在我国《环境影响评价法》中，之所以强调公众参与，是因为建设项目建设及其运行不仅可能对周围的居民人身、财产权利带来消极的影响，而且还会对环境本身即环境公共利益产生影响。也就是说，环境影响评价过程中，公众参与的目的所指向的是私人人身、财产利益与环境公共利益的二元结构。但在我国现有的公众参与立法层面的制度设计方面，过于强调私人环境利益的主体参与，而对于维护环境公共利益之主体的关注以及相应的制度设计明显不足。因此，今后在环境影响评价公众参与立法之中，要同样程度地重视环境公共利益代表的制度设计，特别是如何将各类非政府的环保组织引入公众参与主体范围之中。环境影响评价信息公开的全过程控制

建设项目环境影响评价信息的有效获知是公众参与有效实施的前提和基础。我国《环境影响评价法》中虽然确立了公众参与制度，但是却没有配套确立环境影响评价信息公开制度，以致环境影响评价信息公开问题一直饱受诟病。但近年来，情况大有改变。环保部办公厅在2012年10月30日发布了《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》（环办[2012]134号），要求对建设项目环境影响评价文件受理情况、环境影响报告书简本、环境影响评价文件审批结果以及建设项目竣工环境保护验收结果等相关信息予以全面主动公开。2013年11月14日，环保部办公厅发布文件《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办[2013]103号），要求各级环保部门公开环境影响评价报告书、报告表全本。新《环境保护法》第56条中规定，“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。”该项规定标志着我国环境基本法中确立了政府环境影响评价文件的主动公开制度。它表明，在建设项目环境影响评价文件审批阶段，公众获知完整环境影响评价文件获得了法律的保障，它不仅有利于公众参与到建设项目环境影响评价文件审批程序之中，而且还可以通过倒逼机制，促使建设单位在环境影响评价过程中对相关环境信息的公开。比如，在环办[2013]103号文件中，同时也规定，“建设单位在向环境保护主管部门提交建设项目环境影响报告书、表前，应依法主动公开建设项目环境影响报告书、表全本信息。”但是，这并不表明建设项目环境影响评价过程中信息公开不再存在问题了。事实上，建设项目环境影响评价过程的环境信息公开应该做到更加的便利化与精细化。具体而言，还需要在以下几个方面进一步完善。

第一，对于建设单位征求公众意见的时间，在“暂行办法”中明确规定不少于10日。这种时间期限的底线规定本没有错，但是，在环境影响评价实践中，几乎所有的建设单位在征求公众意见时，往往都选择了10日，这与立法者的本意相差甚远。因此，非常有必要针对不同类型建设项目的环境影响大小，将建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日加以分类管理，要求征求公众意见的期限分别不少于10日、20日和30日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。

第二，通过多种信息公开方式的运用，提高信息公开的有效性。在环境影响评价实践中，建设单位或者环评单位多利用网站进行信息发布。由于网站的选取有很大的主观性，因此公众参与实施单位很可能会趋利避害，选取有利于公示结果的网站，使得环境信息的发布不会达到向目标团体或者个体公开的效果。选址位于城市等较发达地区的建设项目，可以在建设项目当地的环保局网站、政府门户网站等关键位置设置专门的环境影响评价公开信息平台，供建设单位发布公示报告；通过在电视黄金段发布滚动字幕、广播等手段确保公众顺利获取建设项目的相关信息；在社区宣传栏、小区门口等位置张贴公告等作为辅助，确保家庭困难群体、老年人等也能够获知相关信息。对于选址位于农村、山村区域或者其他落后地区的建设项目，在信息公开方面要采取更加直接、传统的方式。

第三，做好不同阶段环境影响评价文件全文公开的有效衔接。考虑到环境影响评价公众参与过程中建设单位与公众利益的平衡问题，在不增加环境影响评价过程两次信息公开的前提下，将建设单位公开环境影响评价文件全本的义务纳入第二次信息公开的范围，即第二次信息公开的内容包括建设项目环境影响概述、环境保护措施要点、环境影响评价结论要点、公众查阅环境影响评价文件全文的方式和期限等。也就是说，建设单位在环境影响评价过程中公开的环境影响评价文件的全文应该不属于最终的向环保部门申报的文件。只有在建设单位公开初步的环境影响评价文件全文后，通过征求公众意见并将公众意见采纳情况纳入环境影响评价文件，并最终形成完整的环境影响评价文件供上报审批。对于建设单位上报审批的环境影响评价文件，建设单位没有必要再自行进行公开，因为，环保部门在受理建设单位的环境影响评价文件审批申请时，必须依据法律规定向公众进行全面公开。

第四，从现有的情况看，无论是环保部，还是地方环保部门，在其政府网站公开环境影响评价报告书全文信息时，只是维持比较短的时间。一种情形是，将环境影响评价报告书信息公开时间维持在公示期内，其期限为10日。另外一种情形是，将环境影响评价报告书信息公开时间维持在整个审批期内，其期限具体情况要看该项目环境影响评价报告书审批的程序复杂程度。后一种情形占大多数，即在环保部门公告拟作出环境影响评价报告书审批决定意见以及正式审批文件时，都将受理后主动公开的环境影响评价报告书全文信息全部撤回。之所以会出现这种现象，是因为包括环保部在内的环保部门一直认为，环保部门主动公开环境影响评价报告书，是为了审批该报告书的需要，通过公开环境信息而引入公众的参与，听取公众对报告书审批的意见，供环保部门对报告书做出审批或者不审批的决定。既然，环保部门已经做出了审批或不予审批的决定，那么行政许可程序也就结束了，其公开环境影响评价报告书的目的也就达到了，环保部门再撤回报告书也就顺理成章了。这种认识，实际上也体现在新《环境保护法》之中，因为，新《环境保护法》第53条规定的环境影响评价报告书信息公开似乎也主要是针对环保部门审批环境影响评价文件而言的。这种认识和做法是非常有害的。因为，它混淆了建设项目环境影响评价文件编制以及审批过程中征求公众意见的时间期限的要求与环境信息公开保持期限的要求。在新《环境保护法》以及《政府信息公开条例》中，都没有规定政府主动公开的环境信息在一定公开期限后就可以撤回。特别需要提及的是，新《环境保护法》确立了公众环境知情权与环境保护参与权、监督权，并明确要求环保部门应该为公众获取环境信息以及参与、监督环境保护提供便利。因此，对于建设项目环境影响评价报告书信息的公开，其目的就不能仅仅局限于公众参与建设项目环境管理这个阶段，而应该扩展到建设项目的建设、运行直至生命周期结束的全过程之中。为此，环保部门在审批环境影响评价报告书过程中公开的报告书信息，不仅可以用于公众在环保部门审批报告书过程中进行参与，而且，一旦该报告书被审批，那么，环保部门的审批决定文件就与报告书内容构成一个完整的整体，它不仅成为环保部门全过程监管该建设项目环境行为的依据，而且也同样成为公众继续参与对该建设项目环境行为实施全过程监督的依据。

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（作者系苏州大学王健法学院环境法研究中心教授、博士生导师）