立案登记制改革对环境诉讼的影响研究

文／孙佑海 代杰

摘要：《关于人民法院推行立案髓记制改革的意见》、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》将现行的立案审查制改革为立案登记制。立案审查制下法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理。立案登记制下法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对后即可立案。立案登记制有助于解决环境案件“立案难”一问题，对行政诉讼和环境民事公益诉讼也将产生积极影响。．改为立案髓记制后，环境案件数量可能会出现较大幅度的增长，对此人民法院和环保部门应当早作部署。立案登记制对环境案件当事人可能带来起诉不足的风险，应避免盲目起诉。人民法院要积极推进环境纠纷多元化解决机制等配套改革。

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关键词 ：立案登记制：立案审查制：环境诉讼：人民法院

2015年4月1日，总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》），最高人民法院于4月15日印发了该文件，自2015年5月1日起施行。2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释[2015]8号），4月15日公布，自2015年5月1日起施行，表明法院立案登记制的规则设计业已完成。立案登记制作为深化司法体制改革的重要部分之一，将对环境诉讼产生深远影响。

立案登记制改革的背景

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法改革、建设法治国家做了全面部署，其中提出改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《意见》，对立案登记制改革的指导思想、登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、切实加强立案监督等进行了系统规定：第一，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。第二，对提交的材料不符合形式要件的，及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。第三，对在法律规定期限内无法判定的，应当先行立案。第四，对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。第五，强化责任追究，对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导的责任。

《意见》属于司法政策文件。因此，为了贯彻该《意见》，还需要最高人民法院制定相应的司法解释，以作为法官办案的直接依据。为此，根据该《意见》，2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。这样，就把立案登记制落到实处了。

立案登记制与立案审查制的区别

立案审查制是指，当事人向法院提起诉讼时，法院要对诉讼要件进行实质审查后，再决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了《意见》明确规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合民事诉讼法规定条件的，当场登记立案。

立案登记制与立案审查制的区别在于：一是诉讼起点不同。立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时；立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。二是立案条件不同。立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题；立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。三是对当事人起诉权的保障不同。立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了国家对当事人起诉权的充分保护。

在立案审查制下，法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理。实践中，受制于普通公民对法律程序的认识水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案审查制直接导致了一部分应当由法院受理的案件被挡在了门外。改立案登记制后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法律规定的起诉，一律接收诉状，当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围，有助于更充分地保护当事人的诉权。

立案登记制有助于解决环境案件“立案难”

与如火如荼的环境司法理论研究相比，不少环保法庭面临着令人尴尬的案件过少的局面。一些地方迫于审判绩效考核的压力，只好让环保审判庭去办理劳动争议、交通肇事等环境案件，以弥补办案数量的不足。人民法院受理的环境污染案件数量少，并不是环境纠纷真的很少，而是多数纠纷是通过非法治的方式在法庭之外解决的，人民法院环保法庭未成为解决环境纠纷的重要渠道。关于环保法庭为什么会出现“等米下锅”现象，研究结论认为，一是地方对环境诉讼的干扰十分严重，二是法院自身缺乏担当精神。例如，2004年四川沱江发生严重污染的时候，许多律师跃跃欲试参与环境诉讼。但是，当地司法行政部门竟然在第一时间发出红头文件，明确要求律师一律不得代理沱江污染案件。法院以此为由，拒不受理相关案件，从而失去了一个通过环境诉讼推动环境保护工作的良机。

推行立案登记制度对于解决环境案件“立案难”的问题无疑是一剂良药。一方面，立案登记制有别于以往的立案审查制，它要求除非有法定特殊情形，法院必须一律接收诉状，以实现当事人依法无障碍行使诉权，这体现了国家对当事人起诉权的充分保护；另一方面，“立案难”的问题是我国环境司法长期以来饱受诟病的痼疾之一，尤其在损害我国司法权威、降低司法公信力等方面极具破坏力。实际上，现实生活中很多因环境污染频频上访问题的大量涌现，与这些主体的起诉难以在法院立案有关，因而成为影响社会稳定的消极因素之一。而立案登记制以从源头上解决“立案难”为基本出发点，以严格的时限规定、实质的责任追究机制、有效的内外部监督机制等，形成改革“组合拳”，必将使得环境司法局面的焕然一新。

立案登记制的推行，其改革趋向剑指“立案难”之顽疾，但它作为司法改革的重要任务之一，则发挥着更为深远的影响：该制度的推行有利于消减司法“地方化”的影响，这是维护国家法律统一适用的重要前提。当下由于地方保护主义等因素的存在，基层法院在受理案件时往往对环境污染、生态破坏等特殊类型的案件设置专门的立案门槛，甚至会出台专门内部文件以“正名”，导致权利当事人有案难立、有诉权难实现。立案登记制则必然要废除这些不合法的地方“土政策”，确保国家法律在各地一体遵行，是维护法律权威的重要基石。

立案登记制对环境公益诉讼的影响

一方面，立案登记制改革对环境公益诉讼将产生积极的影响。因为过去很多的环境公益诉讼，在有关的社会组织向法院提起诉讼时，由于当地党政机关或领导的干预，无法立案。因此，立案登记制的推行，对解决环境公益诉讼立案难的问题，具有积极意义。

另一方面，立案登记制改革对环境公益诉讼的影响也不宜估计过高。主要理由是：最高人民法院强调的“有案必立”，有一个重要的前提，就是要“符合法律法规”，而不是随意要求法院立案，法院也不会随意立案。2015年1月1日起生效实施的《环境保护法》第五十八条对起诉资格的规定是：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：第一，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；第二，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这个要求对提起环境公益诉讼的资格进行了限定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对社会组织的类型、设区的市级以上人民政府民政部门的范围、专门从事环境保护公益活动连续五年以上的界定、无违法记录的认定等问题也作出了明确规定。因此，只有符合法律、法规和司法解释的要求，环境公益诉讼的起诉才能被立案。而且，提起环境公益诉讼还要有证据等方面的要求。有关的社会组织为搜集这些证据必然需要很大的花费。证据提交之后，根据对方当事人的要求，还要对证据进行鉴定。证据鉴定也需要一笔资金。所以，进行环境公益诉讼并不是一件十分容易的事情。仅仅降低立案的门槛，并不必然会带来环境公益诉讼案件“井喷”的局面。

立案登记制对环境诉讼当事人的影响

必须注意到，立案登记制的施行，在当下我国环境诉讼当事人法律素质普遍不高、不习惯委托专业律师代理的情况下，很可能会给当事人带来起诉不足的风险。从进入登记起，诉讼请求、基本依据和证据材料就进入严密的程序环节，在很多方面通常没有多少斟酌选择反悔的余地，可见这对于那些法律水平不高、没有费用聘请律师或者不愿意聘请律师，聘请的律师专业水平不高的环境诉讼当事人来说，这不能不说是一种很大的风险。那么，为应对该类诉讼不足的风险，在立案登记制已经成为现实的情况下，应当通过多种方式让当事人充分了解发起诉讼所面临的各类风险。

环境诉讼的当事人应当认识到：立案登记制改革只是解决环境案件的入门问题，至于能不能打赢官司，还要看自己提供的证据的状况，因为法院的裁判最终是“以事实为依据，以法律为准绳”。许多环境诉讼当事人起诉往往是抱着必胜的信心，其实起诉之前应尽可能收集齐全各方面的证据，同时研判对方可能提供的证据、可能提出的问题，避免盲目起诉，这样才能提高自己胜诉的机会，降低起诉的风险，真正实现发动诉讼的目的。

历史经验证明，打官司并不是解决纠纷的最好手段，而是最终手段。实行立案登记制，保障当事人的诉权，也并非鼓励人人都去打官司。中国正处于经济转型时期，社会中各种矛盾纠纷也比较多，环境和资源纠纷剧增，如果都涌人法院，会带来巨大的司法压力。即便法院都给予立案，但如果最终做出对自己不利的判决，等于“搬起石头砸自己的脚”，损失将会很大。而且打官司程序复杂，耗时长，成本高。在中国这个传统的人情社会里，对簿公堂还容易伤了和气。诸多的事例证明，不同的纠纷采取不同的方式解决会取得更好的效果，运用非诉讼手段解决环境纠纷仍然具有广阔的前景。因此，法院应在发挥审判功能的同时，进一步推动完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的环境纠纷多元化解决机制，让群众在面对环境纠纷时有更多的更恰当的选择。

立案登记制对环保部门等行政机关的影响

立案登记制改革将使“民告官”等行政诉讼案件大幅增长。1990年我国实施行政诉讼法以来，虽然也有过案件受理数量增长较快的时期，但总体来看受到较大的制约，近年来法院在第一审程序受理的行政诉讼案件每年只有十余万件。2014年全国法院共受理案件超过1566万件，行政诉讼案件为15.1万件，只占案件总量的1%左右。同时，大量的行政争议案件通过信访等渠道涌向党政机关，每年其数量不少于400万件。

大量行政争议案件告到法院而不被受理，一个重要因素来自当地党政领导的干预。由于法院的人财物由所在的地方管理，当地政府首长在党内处于副书记的地位，每年的人大会议还要对法院工作报告进行投票表决，因此，许多“民告官”的起诉明明符合法定条件却不能得到受理，或者即便受理也尽量通过协调或说服撤诉等方法处理。行政诉讼在一些地方“空转”的现象十分严重。因此，立案登记制的改革将会给行政诉讼带来最大的影响，法院不能再以实质性审查为借口把符合法定条件的环境行政诉讼案件挡在门外，更不能采取“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等违法程序规范的做法。

初步评估，法院今后对“民告官”的环境污染、生态破坏的起诉在立案受理的环节上将会更加宽松，环境行政诉讼案件有可能实现一定幅度的增长。通过推进环境领域的行政诉讼，一方面，会有效地促进依法行政在中国得到长足发展：另一方面，各级环境保护行政主管部门对自身在环境管理方面的不作为和滥作为，也要尽快加以改进。否则，环保部门在法庭上输了官司，不仅对环境管理有不利影响，更会损害环境行政的公信力，使今后的工作处于被动。

对改革后可能出现的环境案件增多的应对

对于立案登记制改革，一方面要加强环境诉讼立案监督力度，确保其得到全面落实。另一方面也要看到环境诉讼的案件数量可能会出现一定幅度的增长，环境案件涉诉信访等方面的任务也可能增加。对此，人民法院应当未雨绸缪，与有关部门做好协调，在健全配套机制方面尽早做出部署。

第一，从人民法院自身而言，要大力提升环境诉讼服务水平，并完善先行调解机制，探索庭前准备程序。尤其要进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的环境纠纷多元化解决机制。

第二，积极推进环境资源审判“三审合一”模式。要积极推广环境资源刑事、民事、行政案件“三审合一”的审判模式。对涉及到环境、生态和资源保护因素的刑事、民事与行政相互交叉案件，要推动进行统一审理，并根据我国司法审判点逐步建立“三审合一”审判模式，形成统一的裁判标准和规则。

第三，积极稳妥设置环境资源审判机构。只要解决了立案难问题，加之推广“三审合一”审判模式、加大环境犯罪的惩治力度、推进公益诉讼进程，环境案件的数量一定会有一定幅度的增长。因此，稳妥推进环境资源审判机构建设是十分必要的，也是完全可行的。尤其是那些环境污染严重，至今没有成立环境资源审判庭的省份，更要抓紧研究填补环境资源审判机构空白的问题。

第四，对可能出现的环境虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为要有规制。起诉是当事人的基本权利，应当予以充分保障。但同时要引导当事人依法行使诉权，理性表达诉求，诚信维护权益。如果诉权被滥用，不仅没有让有限的司法资源用在“刀刃”上，给真正有需要的当事人以司法救济，而且会损害司法公信力、破坏司法权威。因此，必须强化对可能出现的环境虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的规制。对当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的虚假诉讼，人民法院一经发现，都将驳回其请求，并依法给予司法处罚。情节严重构成犯罪的，还应依法追究其刑事责任。对扰乱法庭、阻碍司法工作人员执行公务以及编造事实、侮辱诽谤审判人员的，要依法进行处罚。对聚众围攻、缠访闹访、冲击法院等干扰人民法院审判工作的行为，人民法院应加大与公安机关的协调配合力度，依法予以制裁，维护正常立案秩序。

日前，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱对全国法院立案登记制改革作出批示，要科学研判、妥善应对立案登记制改革对法院工作的影响，既要开好门，又要办好事，防止“中梗阻”。推行立案登记制改革涉及面很广，对环境诉讼的影响十分重大。我们要深入研究立案登记制改革给环境诉讼带来的各项影响，妥善采取应对措施，努力开创新形势下环境司法和环境管理的新局面，为迈向社会主义生态文明建设的新时代作出新的更大的贡献。

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参考文献

[1]解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问[N].人民法院报，2015-4-16.

[2]孙佑海．对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议[N]．人民法院报．2014-9-17.

[3]周强在全国法院立案登记制改革视频会上的讲话[N].人民法院报，2015-4-17．

[4]周强．最高人民法院工作报告[N].人民日报，2015-3-21.

（孙佑海系天津大学法学院院长、教授；代杰系广西大学法学院副教授）