《水污染防治行动计划》实施的关键在法治

文／王灿发

摘要：《水污染防治行动计划》作为国家向水污染宣战的总纲领，其提出的各项措施的贯彻实施，需要健全和完落水污染防治立法和标准，建立起严格、及时和高效的执法机制，并发挥环境司法的保障作用。为此需要尽快修订完善《水污染防治法》，并制定相应的配套法规：执法机构需要从行政编制、经费保障、技术支持、人员素质方面得到加强，并尽量避免“刮风执法”、“领导批示执法”、“检查执法”、“选择性执法”等执法方式：环境司法应解决强制执行申请难、侵权诉讼立案和胜诉难、环境公益诉讼主体资格限制过严和起诉对象过窄的问题。

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关键词 ：“水十条”；水污染防治立法：环境执法；环境司法

国务院2015年4月发布的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），是国家在当前和今后一个时期“向水污染宣战”的总纲领和指南，其中提出了6类主要指标，26项具体要求，238项具体措施，而且明确了38项措施的完成时限。“水十条”提出的总目标和各项具体目标的实现、各项措施的实施，靠什么来保证，是社会各界所普遍关注的问题？笔者认为，在依法治国的大背景下，实施“水十条”的关键就是法治，也就是要靠健全完善的立法、不折不扣的严格执法、及时高效的公正司法进行保障。“水十条”本身也充分考虑到这一点，专门在第六条用三款的内容强调了严格环境执法监管的措施，要求完善法规标准、加大执法力度、提升监管水平。

健全完善水污染防治立法和标准是实施“水十条”的前提

自1984年我国首次颁布《水污染防治法》以来，该法已经进行了两次修订，国务院也颁布了《水污染防治法实施细则》，《海洋环境保护法》也规定了对陆源污染的防治，《水法》也做出了关于要“协调好生活、生产经营和生态环境用水”的规定，国务院还颁布了《黄河水量调度条例》、《南水北调水工程供用水管理条例》等法规。一些地方还颁布了地方性的防治水污染、合理开发利用水资源、保护饮用水安全的法规和规章。这些立法，在我国的水污染防治中发挥了重要作用。国家也颁布了《地表水环境质量标准》、《地下水质量标准》、《渔业水质标准》、《海水水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《生活饮用水卫生标准》和50多项水污染物排放标准以及200多项监测方法标准和规范，初步建立起了水污染防治的法律和法规体系。然而，由于种种条件的制约，我国的水污染防治立法与实际需要还有相当差距，2008年修订的《水污染防治法》已经不能适应环境保护新常态下水污染防治的需要，与新修订的《环境保护法》的规定在许多方面已经出现矛盾和不一致：总量控制和排污许可证虽然在《水污染防治法》中作为重要的管理制度规定，但至今也没有总量控制和水污染物排放许可证的具体法规：污水处理厂越来越多，在水污染物治理方面有着重要作用，但至今也没有一部关于污水处理厂管理的法规，使得许多污水处理厂的运行缺乏规范管理，偷排时常发生，污泥随意处置：在2008年修订《水污染防治法》时饮用水水源保护虽然受到一定程度的重视，但至今尚未制定专门的行政法规加以管理；我国水资源非常匮乏，但国家至今也未颁布专门的节水和水资源循环利用的法律和行政法规；对于水污染责任保险、生态流量保障、水环境功能区的监督管理等需要专门立法的方面，都没有专门立法。这些立法的缺失给水污染防治的依法监管造成了困难，也使得法律的规定不能真正得到执行和遵守。

在水环境标准方面，我国虽然有了地表水、地下水、渔业水体、海水水质、生活饮用水、农田灌溉等水质标准，并制定了200多项水环境监测方法标准和规范，但是，我国的水环境保护并未形成完善的标准体系。其表现：一是有些水环境保护标准缺失，比如对于农田用水回水水质就缺乏标准，这导致了我国农业面源污染严重的情况：对一些行业排放的特别污染物缺乏排放限值规定，比如对制药行业，其排放标准仍然针对常规性的一般污染物，最多增加了一项急性毒性指标，而对抗生素、激素等医药行业特有的污染物仅有单位产量排水量限值规定，而无排放浓度和总量的规定。二是现有的排污标准过于宽松，导致排污虽然达标但污染依旧的状况。比如，我国城镇污水处理厂的排放标准，城镇污水处理厂出水排人GB3838地表水Ⅲ类功能水域（划定的饮用水水源保护区和游泳区除外）、GB3097海水Ⅱ类功能水域和湖、库等封闭或半封闭水域时，执行一级标准的B，COD排放限值为60毫克／升，为地表水Ⅲ类功能水域水质标准COD限值的3倍，而这种排放限值没有考虑水体水量的大小，如果排入的水体水量很小，必然造成污染；非重点控制流域和非水源保护区的建制镇的污水处理厂，根据当地经济条件和水污染控制要求，采用一级强化处理工艺时，执行Ⅲ级标准，COD排放限值为120毫克／升，为地表水环境质量V类水体限值40毫克／升的3倍。也就是说，即使污水处理厂全部达标排放，排出去的水仍然是劣V类的臭水。北京市为了改善水环境，通过立法把污水处理厂出水水质提高一个等级，仍然没有彻底改变水体黑臭的问题，说明我们的排污标准过于宽松。笔者在2001年曾经参观美国一个小城镇的污水处理厂，其出水水质达到河流水体的水质，出水口的水清澈见底，为了不妨碍水中生物生存，在出水口还专门添加药剂中和多余的氯，可见其标准之严。三是排放标准的制定，只考虑了排污单位的承受能力和排入的水体功能区，而没有考虑水体的环境容量，导致排污浓度达标，但总量超标，必然造成污染的状况。四是水质标准与排放标准缺乏协调，出现倒挂现象。比如《污水综合排放标准》(GB8978-1996)，甲苯和大肠菌群的限值分别是0.1毫克／升和500个／升，而《地面水环境质量标准》(GB3838-2002)在集中式生活饮用水地表水源地对甲苯和大肠菌群的限值却分别是0.7毫克／升和10000个／升（Ⅲ类水体），水质标准竟然比排放标准要求宽松了许多倍。

为了使“水十条”真正落到实处，真正依法治水，首先要健全完善水污染防治和水生态保护立法体系。可以考虑将《水污染防治法>修订为“清洁水法”，并制定“饮用水水源保护区条例”、“地下水保护条例”、“水环境功能区管理条例”、“跨行政区水环境保护条例”、“节水和水资源循环利用条例”、“污水处理厂管理条例”等配套法规。其次应健全和完善水环境标准。在标准的规范对象方面，既要有常规污染物，也应当有不同行业的特别污染物的限值标准，特别是对医药行业、化工行业、农药行业、核电行业、生物工程行业的特别污染排放的标准，应当抓紧制定。对于污水排放标准，应当在考虑水体功能区、环境容量的基础上，以改善水环境为目标，制定浓度和总量排放标准，使排放标准与水质量标准相协调。同时，各省（自治区）、直辖市也应当充分利用《立法法>和《环保法》所赋予的立法权，制定法律的实施办法，实行比国家更严格的排放标准。

严格和高效的执法是实施“水十条”的基础

无论多完善的立法，如果没人去执行，都是无用的，就像列宁所说的“倘若法律失去权威，则法律不过是毫无意义的空气振动罢了。”实际上，我国环境保护的立法，包括水污染防治的立法，是30多年来发展最快的法律部门，虽然谈不上健全和完善，但毕竟许多方面都有法可依。仅《水污染防治法》自1984年颁布以来就已经经过了1996年和2008年的两次修订。如果《水污染防治法》能够得到不折不扣地遵守和执行，我国的水环境决不至于恶化到“全国地表水国控断面中，仍有近1110(9.2%)丧失水体使用功能（劣于V类），24.6%的重点湖泊（水库）呈富营养状态；不少流经城镇的河流沟渠黑臭”的程度。国务院刚刚发布的“水十条”提出了保护水环境、防治水污染的各项制度，如果没有严格、及时和高效的执法来保障，其确定的目标是很难实现的。

我国有关环境保护的法律、法规和标准不能得到有效的执行和遵守，其原因当然是多方面的，有政治的、经济的、技术的因素，也有整个法治环境和执法机构、执法人员不力的因素。分析起来，主要有以下几个方面：

一是GDP至上，导致了以环境为代价换取经济发展，使环保法律不可能真正被执行一虽然我国历来强调环境保护与经济发展相协调的原则，力求环境保护与经济建设同步规划、同步实施、同步发展，但在实际上却是重经济轻环保，经济发展与环保投入严重失衡，让环保为经济发展“保驾护航”，甚至一些地方让环保部门去招商引资。其引来的投资，大多数必然是污染环境项目的投资，因为环保部门手里只有放松环境监管一项优惠措施。在这种情况下，环保部门的严格执法职能是一句空话。

二是环境执法机构能力不足。这种能力的不足包括：执法机构设置不合理。各级环保部门执法，主要是靠环境监察机构进行，而环境监察机构长期以来作为事业单位存在，没有独立的执法权，执法人员连公务员也不是，严重影响了执法的权威性。执法人员编制过少，使其能力和素质无法保障。环境污染源分布在各个地方，环保部门很难监管到位。环保执法技术手段落后。许多基层环境执法机构缺乏必要的车辆、监测设备仪器、分析化验场所，有无污染只能靠“问、闻、嗅、看”，很难取得证明违法的确切证据，在一定的程度上影响了执法效果。缺乏执法经费。环境执法经费在经济发达地区还比较有保障，但在一些经济欠发达地区，有的环保部门工作人员的工资和执法经费还要靠罚款和排污费来维持，在这种情况，执法人员腰杆很难挺得直，有时就不得不保留一些经济效益好的排污大户，以方便收费和罚款，环保法律的执行就只能大打折扣。

三是“刮风执法”、“领导批示执法”、“检查执法”、“选择性执法”，导致了执法的严重不公和企业对违法不究的侥幸心理。本来法律的遵守和执行是一个长期稳定的过程，有违法，不管发生在什么地点、什么时间、违法者是谁，都应当一视同仁地及时执法。但由于在我国执法的困难性，出现了一些不正常的执法现象。“刮风执法”是其一。当看到法律实在执行不下去时，有时环保部门会刮起“执法风暴”，集中查处一批违法者，其效果当然很明显，平时不可能被查处的违法者，在“风暴”中就可能被查处。但同时“刮风执法”的作用也是有限的，风潮一过，违法照旧，而且一些违法者往往有侥幸心理，只要不撞在风口上，就不会被查处。因此，环境执法不能靠刮风。“领导批示执法”是其二。对一些严重的环境违法甚至环境犯罪行为，当地环保部门往往视而不见，充耳不闻，群众不断地投诉，或者记者进行了报道，领导正好看到，做了批示，下面才闻风而动，严肃查处。经领导批示的环境执法，往往是地方被动的执法，如果没有领导批示，违法行为不知要什么时候才能被查处。就实践来看，领导不可能对每一违法案件都进行批示，被领导知道的违法事件毕竟是少数，靠领导批示执法，只能是挂一漏万。“检查执法”是其三。检查执法有时候是人大常委会或人大专门机构组织的执法检查，这是人大进行的正常的法律监督活动；有时候是上级部门组织的执法检查活动，往往是针对某一专业领域或者特定地区，检查执法和守法情况。这种执法检查，往往是先听汇报，后看现场，最后作出几点指导意见。当然，个别时候上级部门接到投诉，或者感觉问题严重也会突击检查，能够发现一些执法中的问题，并命令纠正，在一定程度上起到督促执法的作用。但检查执法的临时性和非专业性，使其很难真正发现问题。“选择性执法”是其四。环境执法面临的最大问题是，执法部门不是对每一个违法行为都普遍地查处，而是感觉哪方面问题严重了、上级督促了、哪方面违法行为比较容易查处、或者到了某一时间关节点才去抓典型执法。这种选择性执法导致了违法者的侥幸心理，同时也影响了执法的公正性和公平性，从而也使环境执法失去了权威性。

为了保障“水十条”的贯彻实施，必须彻底改变过去的执法方式，要建立严格、及时、高效、公平的执法机制。首先要建立一支坚强有力、高素质的环境执法队伍。要根据执法对象和工作量的多少确定执法机构的人员编制，不能只根据机构的级别来确定人员编制：对具备条件的乡镇（街道）及工业园区也要配备必要的环境监管力量，建立起网格化的环境监管网络，责任到人，不留执法死角；对环境执法人员要进行专业培训，提高环境执法素质和业务能力，实行持证上岗。其次要保障执法的独立性，排除法外干扰，对干扰执法的单位和个人实行记录在案制度，真正做到谁决策谁负责，谁干扰谁担责。第三，要建立常规性的环境执法督察制度，让环境监察专员进行常规性的督察，尽量避免“刮风执法”、“领导批示执法”、“检查执法”和“选择性执法”。第四，要为环境执法提供必要的物质保障条件，拨付必要的执法经费，购置必要的监测仪器设备和执法车辆。最后，需要加强各部门和不同管辖区的相互支持和配合，互通信息，为跨行政区、跨流域、跨海域环境违法行为的调查、取证、查封、扣押、处罚的执行提供条件和方便；“流域上下游各级政府、各部门之间需要协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享。”

能动和公正的环境司法是实施“水十条”的保障

司法在环境保护中的作用早为国外环境保护先进国家所认识。在我国，司法在环境保护中的重要作用近年来才逐渐得到重视。2013年6月，“两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，2014年，全国法院新收污染环境罪案件达到1188件，同比增长了7.9倍。有的省份广年起诉的环境污染犯罪案件超过了过去10年的总和。环境司法的加强，制裁了环境犯罪，强力震慑了环境违法的势头，促进了《环境保护法》的执行和遵守。“水十条”一系列措施的贯彻实施，如果没有环境司法最后一道防线的保障，是很难取得最佳效果的。

环境司法的加强，第一，有赖于环境司法专门机构的建立和健全。虽然截至2014年底，全国四级法院已经设立环境资源审判庭或者合议庭、巡回法庭共计382个，但这些组织机构大多设立在环境质量较好和比较重视环境保护的地区，如福建、云南和贵州，而一些环境问题频发、污染比较严重的地区，反而很少或者没有设立环境法庭等专门环境司法组织。为了使环境案件能够得到及时、公正的受理和审理，应当继续加强环境司法专门组织机构的建设，同时在检察院也应当设立专门的环境检察庭（处、科），真正建立起专门化的环境司法和环境检察。另外，环境污染和环境破坏具有跨区域、跨流域的特点，司法改革应考虑建立跨行政区的流域、区域法院或者法庭，受理流域内、区域内的环境案件。

第二，人民法院需要加强对环境行政强制执行申请的受理和执行。排污费的征收、罚款的缴纳、违法行为的改正、工厂的停业或者关闭，如果被处罚人不执行处罚决定也不提起行政复议和行政诉讼，就需要申请人民法院强制执行。在实践中，人民法院对环保部门金钱给付的强制执行申请往往比较愿意受理和执行，但对一些行为处罚，如查封、扣押、停业、关闭工厂，往往不愿意受理或者不积极执行，导致环境执法部门面对违法，束手无策。要使“水十条”得到实施，人民法院应当更加及时地受理行政强制执行申请，并高效率地依法执行。

第三，人民法院需要加强对环境侵权案件的受理和审判。随着各地环境法庭的相继建立和法院立案登记制的确立，环境侵权案件起诉难、判决难、胜诉难、胜诉后执行难的问题虽然有所缓解，但环境维权的困难并没有从根本上得以解决。特别是因环境污染使健康受害的案件，起诉和胜诉仍然困难重重。实际上，要想使排污者守法，除了行政监管外，很重要的就是当其造成环境危害后，让其承担民事责任。这样就可以使污染者付出代价，不敢轻易违法。为了使环境污染受害者能够取得提起民事诉讼的证据，环保部门应当依申请向受害者提供被告的污染监测数据和排污情况。否则，受害者就很难收集到诉讼所必要的证据。

第四，人民法院应特别注意环境行政诉讼的公正审理和判决。本来，环境行政诉讼是公民、法人和其他组织监督环境行政部门依法行政的良好途径。然而，在以往的环境行政诉讼案件审判的统计中，每年行政机关作为被告的胜诉率都在90%以上，从而使得许多公民、法人和其他组织丧失了对环境行政诉讼的信心。我们无法调查被诉讼的行政机关到底是否真的有那么高的执法水平，但从笔者所经历的一些环境行政案件来看，法院对政机关是能保尽保，如果实在无法找到理由驳回原告的起诉，也会尽量做工作让原告撤诉，以保全行政机关的“面子”。这样的结果，一方面让行政诉讼的原告人丧失了对行政诉讼公平公正的信心，另一方面也鼓励了行政机关的违法行政和不当行政。为了解决这一问题，应当考虑环境行政诉讼案件进行异地审理或者由更高一级的人民法院受理和审理，这样可以大大提升环境行政诉讼的公正性，让行政诉讼真正起到监督行政机关依法行政的作用。

第五，应当继续加强对环境犯罪案件的起诉和审判。2013年“两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，使得环境犯罪的案件受到高度重视，取得了很好的环境司法效果。但对于环境犯罪的制裁，通常是一些环境保护做得比较好的的地方起诉的环境犯罪案件较多，而一些污染和环境破坏严重的地方，反而没有环境犯罪人被起诉，有的省份甚至至今环境污染犯罪零案件。这一反常现象说明，环境刑事司法的不平衡，也说明有些地方还没有充分发挥环境刑事司法的作用。解决这一问题的关键是解决“以罚代刑”问题。环境行政执法部门应当将涉嫌环境犯罪的案件及时移交公安部门，公安部门需要增强环境犯罪的侦查能力，检察机关需要加强对环境犯罪案件的公诉。各部门相互配合，才能处理好环境犯罪案件，让环境犯罪人受到应有惩罚。

第六，应当进一步健全和完善环境公益诉讼制度。我国的《民事诉讼法》和修订后的《环境保护法》都规定了环境公益诉讼制度，最高人民法院也做出了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>，但环境公益诉讼并没有像原先一些人担心的那样出现井喷式的爆发，新《环境保护法》生效四个多月来全国总共受理的环境公益诉讼案件也不超过10起。究其原因，一是立法对起诉资格限制太严，把一些有起诉意愿的组织和个人排除在起诉原告资格之外，而依法具有起诉资格的政府部门主管的社会组织又缺乏起诉意愿；二是环保社会组织公益诉讼能力不足，缺乏法务人员（律师）和技术人员，也缺乏起诉的经费，难以提起诉讼；三是担心招惹是非，以后不好年检和登记；四是公益诉讼的种类仅限于环境民事公益诉讼，而更重要也是更常见的环境行政公益诉讼却无法提起。“水十条”提出“要积极推行环境公益诉讼。”为此就需要在《水污染防治法》中，进一步放宽环境公益诉讼的起诉资格范围，让只要是依法登记的环保社会组织都可以有资格提起诉讼，而且不需要5年的环境公益实践，个人在符合规定的条件下也应当允许提起公益诉讼。对诉讼的种类，应当将行政诉讼纳入公益诉讼的范围，让公众通过司法途径监督行政机关严格执法。同时，政府应当对环境社会组织提起公益诉讼提供支持，提升其提起公益诉讼的能力。

“水十条”的实施，实际上也是一个系统工程，法治仅仅是这个系统工程的一个枢纽，它可以提供一种规范性、程序性、稳定性和公平性的保障。然而，法治作用的发挥也有赖于其他各方面条件的具备和支撑，比如必要的政治环境、技术支持、管理水平、财政能力等。“水十条”的发布本身说明我国已经具备了改善水环境的基本能力，通过完善的立法、严格的执法、公正的司法，就可以达到行动计划的短期和长期目标。

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参考文献

[1]王灿发．环境法的辉煌、挑战与前瞻[J]．《政法论坛》．2010(3)：106．

[2]阚枫．2014年全国法院新收污染环境罪案件同比增7.9倍[EB/OL]. http://www. 0771bh. cn/html/1477/1477.html，2015-4-30．

（作者系中国政法大学教授）