从改革的视野探讨京津冀大气污染联合防治新对策

文／周扬胜 刘宪 张国宁 宋旭

摘要 以pM2.5为特征的区域性复台型大气污染，已造成京津翼形成大气污染“一体化”，使京津翼地区成为全国大气污染最严重的地区。在推进京津翼协同发展的重大战略中，如何突破行政区体制限制和固有的机制障碍，严格标准制度创新法治体系，强化区城大气污染联合防治值得我们思考。本文在深入分析京津冀大气泻染协同防治存在的问题的基础上，围绕排放数据、财政投入、交通体系、机动车和油品管理、排放标准、环境立法等方面的改革，提出了针对性对策建议。

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关键词 京津冀；区城大气污染；协同防治

引言

京津冀是我国经济、人口重要区域之一，但与其相伴衍生的是大气污染的“一体化”，京津冀已经成为全国大气污染最严重区域，令世人关注。根据环境保护部统计，2013年，京津冀区域SO2、NOx和烟粉尘排放量分别为158.9万吨、213.0万吨和146.0万吨，分别占全国的7.8%、9. 7%和11. 2%，单位面积排放强度分别是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5倍。按照新《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)评价，京津冀13个城市空气质量无一达标，全年平均达标天数占比仅为37.5%；区域中11个城市排在全国污染最严重城市排名的前20位，7个排在前10位。

京津冀大气污染存在显著的区域传输特征，根据北京市环保局发布的2012年9月-2013年8月北京市PM2. 5来源解析结果，区域传输贡献约占28%～36%，在一些特定的空气重污染过程中，通过区域传输进京的PM2.。占到总量的50%以上。因此，国家有关部门专门联合制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，并成立了包括京津冀晋蒙鲁六省区市、环保部等中央七部门的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（该协作小组在2015年5月增加了河南省和交通运输部），启动了区域大气污染联防联控工作，在北京APEC空气质量保障中取得了一定成功。这种成功案例虽具有重要的示范意义，但过分依赖临时性措施，尚缺乏区域长效机制。京津冀三地在开展区域大气协同治理工作中仍面临诸多问题。为此，农工民主党北京市委员会联合天津市、河北省委员会以及中央生态环境工作委员会，对京津冀三地实地开展深入调研。本文基于调研成果，从深化改革的视野，研究提出进一步强化京津冀大气污染协同治理的对策建议。

京津冀大气污染协同防治存在的主要问题及原因

三地污染不同，执行排放标准差距大

2013年数据表明，在空气污染物浓度对比中，北京、天津空气质量好于河北；同时，天津、河北不仅排放总量高于北京，而且万元GDP排放量，即排放强度高出北京很多倍，天津S02、NOx排放强度是北京的2.5倍、3.5倍，河北S02、NOx的排放强度是北京的7倍、10倍，这说明天津、河北迫切需要加大减排力度。京津冀三地除了产业和能源结构存在较大差别外，所执行的排放标准差距大也是造成污染程度不同的重要原因，具体分析如下。

对于建设项目，环境保护部已经发布公告明确规定统一执行国家标准特别排放限值。但是，现有污染源所执行的标准仍然差别很大，总体来看，北京执行严于国家标准特别限值的地方标准，在天津和河北的6个城市，只有火电和钢铁烧结工艺的颗粒物明确执行国家标准特别限值，其余执行国家标准，或者在过渡期仍然执行以前非常宽松的旧国家标准、旧地方标准。例如，三地现有锅炉烟尘浓度排放限值差别达到2.6～8倍，SO，浓度排放值差别达到8～24倍。虽然国家已经发布水泥、钢铁、火电、锅炉等新的国家标准并且规定了特别限值，但由于贯彻标准和标准制定上的脱节，以及在执行特别排放限值成本方面的顾虑，目前天津和河北所涉及城市尚未明确执行日期，特别排放限值没有全部贯彻落实。

机动车污染突出，综合交通体系尚缺规划

环境保护部机动车排放监控中心有关数据表明，截至2013年底，京津冀三地机动车保有量共计2202万辆，约占全国2.5亿辆的8. 8%。三地机动车排放NOx为52. 35万吨，占三地各类源NOx排放总量的31%，机动车已成为区域减排重点污染源。同时，PM2.5来源解析显示，机动车排放造成空气中污染物浓度贡献率高，在本地PM2.5来源中，北京、天津、石家庄分别为31%、20%、15%。由于分散、移动的特点，其治污难度远超过固定污染源，机动车成为最难而又必须治理的区域污染源。机动车污染突出的主要原因有以下三个方面。

第一，三地交通运输体系过度依赖公路运输，加剧大气污染。2012年数据表明，92%的客运量、85%的货运量是通过公路完成的。柴油车排放污染严重，能耗也是铁路的10倍。北京市机动车排放NO。的60%是由柴油车引起的，河北省高于这个比例。综合性交通运输体系缺失是污染的源头。

第二，三地标准执行不统一，难以协同控制污染。北京市新增机动车目前执行第五阶段机动车大气污染物排放标准，提前3年左右执行国家标准，天津、河北按照国家标准执行；北京油品执行第五阶段标准，天津、河北仍执行第三阶段标准，三地标准执行不统一阻碍了新注册登记的机动车排放标准升级且不利于在用车减排。

第三，城市出行中机动车占比高。北京市2012年中心城区公共交通分担率为44%，其中轨道交通占16. 8%，而东京、巴黎等国际城市的轨道交通分担率为70%～80%，北京远低于这一国际水平；北京32%的人依靠小汽车出行，人均汽油消费为全国的3.5倍。

发展和投入不平衡，协同治理难度大

在发展方面，201 3年京津冀三地财政收入分别为3600亿元、2000亿元、3600亿元，人均财政收入分别为1.7万元、1.4万元、5000元。北京、天津已经跨人中等发达地区，河二IE仍属于欠发达地区，还有20多个国家级贫困县。

在投入方面，北京自1999年就设立了大气污染治理专项资金，但是天津、河北没有设立此类专项资金，仅从其他预算中安排部分资金用于大气污染防治工作。2013年和2014年中央和三地政府加大资金投入用于大气污染防治工作，共约300亿元，其中，北京获得中央资金17.2亿元，自身投入超过160亿元；天津、河北分别获得中央资金16.6亿元和50多亿元，自身配套只有20多亿元。天津、河北自身投入远低于北京，尤其是河北的投入与大气污染治理需求差距大。

京津冀大气污染协同防治改革的着力点

京津冀协同发展是重大国家战略，实现生态环境保护率先突破是三大战略任务之一。应针对上述问题及原因，以“四个全面”战略布局为指引，以体制机制改革为动力，以法治长效制度为保障，着力对区域污染物排放数据、财政投入、交通运输方式、机动车污染治理等方面的工作进行改革，加快实施区域排放标准，推进区域法规体系建设。

改革排放数据管理体系，提高规划的精准性

目前对京津冀地区的污染物排放数据管理还比较简单，停留在传统的环境统计方法上，而环境统计，只统计规模以上企事业单位排放的SO2、NOx和烟（粉）尘排放量，不统计农业、居民生活、非道路移动源等污染源，不能真实反映各类污染源、各种污染物的实际排放情况，在相当程度上缺乏控制PM2.5的数据决策支撑。建议京津冀三地环保部门对环境统计制度进行改革，率先开展排放清单编制工作，建立动态化和业务化的区域污染源排放清单数据库，构建排放数据体系，并应用到大气污染防治规划编制工作中，提高规划的精准性。具体做法，可以暂时保留环境统计数据，编制独立于行政考核、反映真实情况的排放清单数据。

改革财政协同投入机制，实施“京津援冀治污工程”

在财政投入方面，要充分考虑到当前经济水平发展不平衡的客观现实，承认和尊重河北为北京、天津的发展所作出的历史贡献，建议将一般性的“污染者付费”环境政策，调整为“污染者付费”和“受益者补偿”并行的投入方式，参照对口援藏、援疆模式，实施“京津援冀治污工程”。按照共同而又公平分担的原则，由中央财政资金引导，京津冀共同出资设立“京津冀大气污染治理共同基金”，采取资金、技术、人力、项目等不同方式重点援冀，努力为河北贯彻国家新标准、特别排放限值创造资金条件，确保其减排任务如期完成、环境质量同步改善。创新政绩考核方法，把区域整体环境质量改善效果按照一定权重，分别纳入京津冀三地党委、政府政绩考核体系。

建设完善铁路网络体系，推动粗放型交通运输方式变革

第一，从战略规划布局上，建设、完善、运营区域交通一体化的综合交通运输体系，并将其与机动车污染治理协调推进。

第二，在策略方面，把铁路网放在京津冀交通一体化优先领域，打造轨道上的京津冀。

第三，通过“互联网+”，构建权威的区域物流信息体系，推动物流运输方式变革，减少跑空车、不必要的污染物排放。

实行车油同步机制，构建区域机动车协同监管体系

统一提高车用油品质量，严格人市新车排放标准。通过油品升级，突破机动车污染控制瓶颈。建议加大力度推进天津、河北尽早将车用燃油质量和入市新车提升到第五阶段标准，这既能减少天津、河北新增机动车的排放量，又能减少在用机动车的排放量。

加强机动车排放监管能力建设。一是河北首先在市一级建立机动车排放监管队伍，并逐步延伸到县；二是京津冀三地可利用北京市现有机动车排放监控信息系统，扩大建立区域统一监管调度管理系统平台，实现全面的协调管理；三是加强北京市机动车排放实验室能力建设，将该实验室建成具备为京津冀三地机动车排放监管服务的、能力齐全的专业化机动车排放实验室。

严格统一区域标准体系，坚持工程治污

完善区域排放标准限值体系，规范严密。建议北京市补充个别污染物排放限值，继续加强有关标准限值的严格程度，适当增加相关行业VOCs排放标准，成为全国先进标准的示范区。建议环境保护部完善石化、化工等行业国家排放标准后，尽快协调天津市政府、河北省政府早日明确六大重点行业和燃煤锅炉现有源执行国家特别排放限值的日期。在天津市域以及河北省6个城市得到全面实施后，再考虑扩大区域执行。着眼长远，可考虑统一京津冀区域排放标准限值。可在机动车油品标准和排放标准率先统一。

落实排放标准实施制度，严格执法。开展排放标准执行专项检查，严肃标准约束力。从新建项目环境准入审批、现有污染源监督性监测、环境监察、超标处罚等环境管理环节，对国家排放标准执行情况，由环保部每年统一组织三地环保部门开展专项检查和评估，改变目前排放标准“重制订、轻执行”的状况，使排放标准产生应有的法律约束力和污染减排效益。

发展标准的技术和产业支撑体系，工程治污。坚持把现有污染源治理设施改造升级达标提标放到与削减过剩产能同等重要的地位，坚持工程治理和产业结构调整两手抓，建议统一规划启动一批环保设施改造升级项目，以标治污，促进清洁生产、环保新技术应用和产业升级发展。建议环保产业发展等有关主管部门，规划搭建技术交易服务平台、部署装备制造基地、重点支持一批支撑污染治理服务的环保企业。

创新区域立法模式，推进依法治污

目前，京津冀区域大气污染联合治理的目标、各种措施和政策都是通过政治和行政手段协调推进的。按照环境保护法治思维，以及经过实践检验的京津冀污染治理的成功做法，应当通过顶层设计和各项协商形成区域立法。实际上，制定京津冀区域环境法规是有先例的，1984年三地政府就曾发布过《官厅水系水源保护管理办法》，至今有效。

建议重点在以下体制机制方面开展法律规范创新研究，如对排放标准体系和规划进行部署；产业禁止、限制新增目录和退出目录、能源优化、交通运输综合体系、机动车等污染控制技术路径；资金投入模式、科技产业支撑、信息共享和公开、监测预警与应急响应、任务考核等。着手制订《京津冀区域清洁空气条例》，或者在京津冀协同发展框架下出台《京津冀区域环境保护条例》，通过法律制度切实保障京津冀三地协同治理不间断、不走偏。

以上六点对策建议，也是六个子体系，即为数据体系、投入体系、交通体系、移动源体系、标准体系、法治体系。数据体系是基础，加大政府投入是保障也是难点，交通行业是重点领域，机动车排放监督是短板，实施区域逐步统一的排放标准体系是基本制度，法治是长效机制，这六个子体系相互联系、相互支撑，需要以改革的精神协同推进。

（周扬胜系农工民主党中央生态环境工作委员会副主任，研究员；刘宪系北京市机动车排放管理中心研究员；张国宁系中国环境科学研究院环境标准研究所室主任、研究员；宋旭系环境保护部信息中心《中国环境管理》杂志执行副主编。宋旭系通讯作者）