黑臭治理国际经验及对我国的启示

文／徐平 张露

摘要 我国黑臭治理形势严峻。国际上对黑臭治理已经有了较为丰富的经验，主要有制定科学的黑臭治理标准体系规制黑臭排放，并建设完善合理的黑臭处理基础设施。我国熙臭治理过程中主要存在着法律系不完善、治理标准不合理、基础设施建设不到位等问题，可借鉴黑臭治国际经验改进我国的黑臭治理。

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关键词 黑臭；水污染防治；总量控制；治理标准

黑臭是对被污染水体的一种感官性描述，从视觉上来看该类水体的颜色呈黑色或泛黑色，从嗅觉上该类水体通常会散发出刺激人体嗅觉使人产生不悦或恶心的气味。黑臭主要是由于大量污染物排入水体之后导致水体缺氧、富营养化而引起的。近几十年以来，随着我国城镇化和工业化的加快，城市生活污水、工业废水排放量激增造成河流湖泊黑臭现象愈发严重。

我国黑臭现状及治理的必要性分析

从宏观上看，根据环保部2014年《中国环境公报》显示，我国淡水体系I类水质断面占2.8%，Ⅱ类水占36. 9%，Ⅲ类水占31.5%，Ⅳ类水占15%，V类水占4.8%，劣V类水占9%。从总体数据上看，我国水污染依旧非常严峻。我国有近一半的水体受到污染，尤以海河、淮河、辽河流域污染最为严重。海河流域，干流国控断面水质分别为Ⅳ类水和劣V类水，支流劣V类水体为44%，同比上升2.0%。淮河国控断面Ⅳ类水占20%，支流Ⅳ类水占31. 0%，V类水占11. 9%，劣V类水体为23. 8%，同比上升4.8%。辽河干流国控断面中Ⅳ类水占57. 2%，V类水占21. 4%，无劣V类断面，支流中Ⅳ类水占50%，V类水占11.9%，劣V类水体为16.7%。

从微观上看，据统计，浙江省境内垃圾河长度为6487千米，黑臭河5116千米，共计11604千米，约占全省河道总长的10%；根据广州市政府2013年公布的数据，广州市内50条河涌道中，39条水质属于劣V类；北京市有93条河涉及V类水体，总长度952.5千米，约占北京市河道总长度的44.1%；青岛胶州市全市60%的城市水体监测断面水质为劣V类。

以上数据确切地反映出了我国目前严峻的水环境污染现状，黑臭的存在不仅影响景观，还会引起人们的不悦，甚至危及人们的生命健康，黑臭的存在已经成为制约我国社会经济持续健康发展的原因之一，治理黑臭势在必行。

国外治理黑臭的经验

在发达国家发展过程当中，由于发展迅速，相关法律制度不健全，基础设施落后等原因也曾经出现过黑臭现象，如英国泰晤士河、美国洛杉矶河、法国塞纳河、韩国清川溪等，各国在治理过程中积累了一定的经验，总结起来主要有两点：一方面注重治理标准的设立和完善；另一方面采取符合本国黑臭特征的治理措施。

国外黑臭的治理标准

美国从20世纪60、70年代起，对黑臭进行了大规模的治理，其主要治理依据为1972年出台的《清洁水法》，该法对美国的黑臭治理起到了关键性的作用，主要是通过确立污水处理和排放标准来改善被污染的水体水质。根据该法案的规定，在美国的所有点源污染排放都必须有排放许可证，排入自然水体中的排放物都必须达到以技术为基础的排放标准或者预处理标准，颁发许可证机构设置的排放标准或目标必须比国家和地方的标准更加严格。在此基础之上确立了污染控制技术排放标准管理体系和基于环境水质标准的管理体系，这两种制度相互配合相互补充。

污染控制技术排放管理体系

该管理体系主要包括两个部分：预处理标准和直排标准。每个标准分为三个层次：一是由EPA（美国环保署）制定国家级排放标准，该标准适用于所有污染排放的管理；二是由州或者PTOWs（公共废水处理系统）按照《清洁水法》或州法律法规制定排放标准及限值，并列入州法律法规中的地方性标准，地方性标准主要是为了适应地方的污水处理技术状况，能够体现该地区的特征，使其具有更强的针对性和实施性；三是针对每一污染源的实际情况，基于国家级标准和地方级标准基础制定许可证限值。

预处理标准是指经过公共废水处理系统后排放的水体所需要达到的标准。主要包括禁止标准和行业预处理标准。禁止标准由《清洁水法》直接规定，其目的是为PTOWs提供原则上的保护，适用于所有间接排放点源。禁止标准一般用于规范公共废水处理系统不能处理的工业排放污水，特殊情况下用于禁止不得进入公共废水处理系统的特别污染物。行业预处理标准是指针对有毒有害的工业污水，企业先行处理时需要达到的标准，该标准包括PSES（现有污染源处理标准）和PSNS（新污染源处理标准）。该标准在制定限值时会充分考虑工艺特点、管理水平和工厂规模等方面的因素。

直排标准是针对可以直接排放到自然水域中的污染物或污染源所制定的排放标准，包括：最佳现行可行技术标准(BPT)，最佳常规污染物控制技术标准(BCT)，最佳经济可行技术标准(BAT)，新源执行标准(NSPS)以及PTOWs执行排放标准。其中BPT和BCT中规定了常规污染物的排放标准，基于BAT的现源和BDT的新源适用于有毒或特定非常规污染物的排放标准。这些技术标准主要用于规范各行业的污染物排放，在制定过程中主要结合了不同行业的加工工艺、污染种类、产量及相关特性。PTOWs=级生物标准主要适用于直接排放的常规污染物，该标准还能反映公共废水处理系统的运行状况。

基于环境水质标准管理体系

环境水质标准管理体系主要是通过制定TMDL （最大日负荷总量）计划来实现对污染物质排放的限制，从而达到治理黑臭的效果。最大日负荷总量控制是指根据某城市、某地区、某区域内河流湖泊等水体的污染承载能力，依照水体质量标准，控制污染源的排放，将污染物排放量控制在水体能够承载的范围之内，并通过这种措施逐渐改善水环境质量的一种水污染治理方法。

TMDL计划包括以下方面的内容：一是问题 （目标）水体识别，该部分主要是要求各州根据本州水质标准对境内的所有水体进行调查勘验后，确认州境内水体污染的情况。再根据EPA制定的水质规划与管理办法对水体进行识别，确定哪些水体可以列入TMDL计划的范围。二是确定优先治理水体。在确定问题水体后，综合各州水污染防治法规以及治理措施等方面的因素确定优先治理水体。确定优先治理水体需要考虑的因素包括：对人体健康影响程度、公众关注支持度、含有特定的价值（如景观价值）、水体脆弱程度、有关生效裁判、是否为国家政策优先项目。三是制定具体实施计划。实施计划一般包括以下几个方面：确定目标治理污染物；估算目标水体容量；估算目标水体污染物排放总量；测算目标水体的污染负荷量；在保证达到治理目标、估算安全临界值的基础上，将排污量分配到各污染源。四是控制措施的实施。确定计划后，先确认或调整水质管理计划，之后开始对排污量进行分配。分配过程需要结合各方面的因素。点源污染分配决定了点源污染区域的排放许可证发放、污水厂，建设、处理设施安置等方面的实施，只有在协调好以上各方面内容的基础上，才能实现控制目标。非点源控制一般由州政府自行制定控制措施，实施控制计划。五是效果评估。在计划完成后，还需要对计划的实施进行评估，评估方式主要为水质检测，点源与非点源采取不同的检测方式，根据检测情况，确定本期计划是否完成，并根据完成情况调整水质管理计划。

总之从美国的治理经验可以看出：第一，治理体系的设置科学合理且十分完善。美国的治理标准体系既从技术角度出发又从水体质量考量，以技术为基础，‘通过总量控制的方式发放排污许可，既能使排污许可证制度落到实处，又能保障水体消除污染。通过实施污染排放三级标准，既能保障国家在黑臭治理过程中的宏观控制，统一治理的基本标准，又能适应各地方的不同情况，能够结合区域特性和行业特性，按照不同技术实现对污染排放的全方位控制。第二，法律体系完善。除了国家层面的法律法规对污染控制和治理作出了基本规定外，还授予各州根据自身情况设立符合该地区法律条例的权力，以对辖区内的黑臭治理进行规范控制。法律还对具体标准实施流程、标准制定流程、监督管理流程做出了详细的规定，为黑臭治理提供了根本保障。

国外治理黑臭的措施

在治理措施方面，发达国家在治理过程中主要围绕污水收集网管系统建设、污水处理厂的普及以及生态恢复措施三个方面进行。

污水收集网管系统建设

黑臭形成的一个主要因素就是污水的输送排放系统不完善。韩国在发展初期基础设施较差且缺乏规划意识，致使各大城市污水横流，黑臭现象严重。为了治理黑臭，韩国对国内的网管系统进行了设计和改造，从而解决了这一问题。韩国为了控制污水排放设计了合流管道和分流管道系统，并对不同种类的污水进行分类处理。韩国法律将污水来源分为三大类，生活污水、工业污水和养殖业污水。生活用水根据是否处于污水处理区内而有所不同：处于污水处理区域内时，除了冲厕水需要设置专门的净化槽外，其他生活污水可以合流至排水管道，直接排入污水处理厂；当处于污水处理区域之外时，需设立特殊的净化槽对生活污水和粪便进行合并处理；旱厕则需要将粪便收集到粪便处理厂处理。根据工业污水是否含有有害物质进行区别处理，不含有害物质的工业污水经过工厂处理后可以直接排入污水处理厂进行处理；如果含有有害物质则需先进行预处理，之后按照不含有害物质的处理方式进行处理。养殖业中产生的污染物则根据性状不同进行分别处理，畜牧粪便作为肥料进行处理，废液则进入粪便处理厂或者污水处理厂进行处理。韩国污水处理工艺包括生物膜、高速化粪池、渗滤等。其中运用最广泛的是生物膜，该种处理工艺容易结合地域特征，运营方便，管理费用低，对水质水量的变化有较强的抗击能力，能够较好地满足排放标准，剩余污泥量小，扩充方便。韩国污水排放标准为：BOD（生化需氧量）小于10毫克／升；COD（化学需氧量）小于40毫克／升；SS（固体物质）小于10毫克／升；TN（总氮）小于20毫克／升；TP（总磷）小于2毫克／升；大肠杆菌数小于3000个／毫升。

污水处理厂的普及

治理黑臭除了科学合理的网管设施，还应当有大量的污水处理厂对污水进行处理。通过安装净化槽，或者预处理设施可以对部分污水进行处理，但是安装这些设施往往费用较高，且为了达到处理效果要不停地进行维护，监管成本也大大提高。在人口相对密集或者工业化程度较高的地区往往不能适应需求。在这种情况下，较为高效便捷的处理方式是通过污水处理厂对污水进行处理：一方面可以降低成本，方便监管；另一方面也能适应污水处理的需求量。发达国家经过大力投资、长期建设后已经形成了较高的污水厂普及率，满足污水处理的需求，有数据显示，发达国家在兴建污水处理厂时期，其投资比例高达国民生产总值的0. 53%～0. 88%，经过长期建设，发达国家实现了极高的污水处理厂覆盖率，美国平均每一万人拥有一座污水处理厂，瑞典和法国每5000人拥有一座污水处理厂，英国和德国每7000～8000人拥有一座污水处理厂。经过污水厂处理的污水在排放到自然水体时，对自然水体的危害极小，能够从根源上解决黑臭水体的污染来源。

生态恢复治理措施

黑臭产生的一个重要原因就是水体生态系统被严重破坏后失去自净能力，要彻底根治黑臭还需要恢复水生态系统。恢复水生态系统一般包括两个步骤，第一是对水体本身进行净化，第二就是通过恢复水体的自然环境来实现生态平衡。净化水体一般可以采取水培植物净化法、水生植物和滤材结合法，这些方法都是通过在污染水体中种植可以净化水体的水生生物，或者配合有过滤功能的天然材料进行的，这类方法一般维护成本较低，且容易实现对水体的净化，日本在治理黑臭过程中大量采用这类方法，不仅起到了净化水体的功能，还在一定程度上恢复了该片水域的生态环境。恢复自然环境主要是通过恢复水体本身的自然状态来实现的，如恢复河流湖泊周围被破坏的湿地，恢复被改造的河道等。韩国在治理清川溪的过程中，将原本覆盖在河道上的设施拆除，恢复了河道的自然属性。我国黑臭治理中存在的问题

法律体系不完善

目前，我国在黑臭治理方面的法律法规包括《水污染防治法》 (2008)， 《水法》(2002)、《水污染防治法实施细则》(2000)；针对特定流域的法规包括《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖管理流域条例》；还针对某些特定事项制定了规章。这些法规构建了我国水污染防治体系。但我国黑臭治理法律体系存在着明显的缺陷。首先，污染物排放标准体系存在不足。我国目前的水污染综合防治标准包括：国家标准、地方标准和行业标准三个方面，没有区分直接排放和预处理排放，导致污水排放体系不够完整。其次，该法律体系仅仅规定了有关框架性的内容，并没有制定相关制度的具体实施办法，从而导致有些制度可操作性不强。以总量控制为例，虽然我国在《水污染防治法》中对总量控制做出了规定，也出台了相关总量控制计划，但却缺乏具体的配套规范。与总量控制相关的标准和基准不完善，缺乏与总量控制相关的技术性规范，例如如何调查污染源、如何进行水域功能区划、如何计算容量、如何确定排放总量等问题都没有相关规定加以规范。此外，缺乏对总量控制国家财政支持的法律规定，使有关经费不能得到落实，影响总量控制的可持续性。

治理标准不合理

从排污标准来说，目前我国污水处理标准依据主要由环境保护部制定，也即我国排污标准以国家标准为主，但是我国各地区发展并不平衡，资金技术水平也不相同，有些地区污染情况相对复杂，有些地区污染较少，此时如果采用同一标准，难免会造成不合理的现象。我国虽然制定了地方排污标准制度，但是由于缺乏制定流程的相关标准，且制定难度较大，很多地区都没有落实标准，这就导致我国排污标准不能因地制宜，不利于黑臭治理。从总量控制来说，总量控制缺乏科学性，我国幅员辽阔，环境差异较大，经济发展水平不同，污染情况也不尽相同，但我国总量控制仍然以目标控制为主，导致虽然能够在量上达到目标，但是控制效果却无法达到要求。同时我国现行总量控制多以点源控制为主，忽视了非点源控制，而在我国非点源污染也是造成黑臭问题的根源之一，这就影响了黑臭污染总量控制目标的实现。

基础设施建设不完善

首先，污水收集设施不齐全。我国网管系统覆盖率低，在有些区域甚至存在空白地带，同时网管设施由于缺乏科学合理的规划而导致设置不合理，具体表现为没有分流管道系统，合流管道缺少预处理设施，管道质量较差，错接、漏接、混接现象普遍。其次，污水排放量放大，但是污水处理设施建设缓慢。近年来，我国城市化、工业化水平大大提高，但是城市污水处理系统的建设却相对滞后。虽然，我国已经在大力建设污水处理厂等设施，但是其建设速度远远滞后于需求量。一方面，在城市化过程中人口膨胀过快，致使污染物的数量增长过快，污水处理设施往往不能满足所有的处理需求；另一方面，我国污水处理系统起步晚，城市规划不合理，导致城市污水收集能力有限。

关于我国黑臭治理的建议

完善有关黑臭治理的立法

完善污水排放处理标准，构建以预处理标准和直接排放标准为基础，划分国家、地方及许可证标准的三级排污标准体系，通过这种方式规范排污标准的同时，完善排污许可证的法律依据和具体发放标准再与总量排放制度相结合，构成完整的污染排放标准体系。完善有关治理措施的制定，在法律层面上规定的治理控制措施，必须在对应部门规章中给出相应的具体实施措施或实施办法，实施办法要尽量详细。如果部门规章不能作出具体实施办法或者措施时，可以提供指导性意见，以供地方进行参考。地方性法规应当根据部委提供的指导性意见，结合本省的具体情况，综合各方面因素制定出具体实施办法或措施。

制定科学的治理标准

排污方面来说，除了国家标准之外，应当加强地方水污染排放标准的完善，根据本地区的环保目标、环境容量、产业结构、分布情况、发展趋势，制定切合本省实际的排污标准。从总量控制来说，单纯的目标总量控制已经很难达到治理韵要求，应当结合我国社会的实际现状逐步过渡到行业总量控制、容量总量控制与目标总量控制结合的综合总量控制模式。区分点源污染与非点源污染，在经过充分调查确定非点源污染所占比例后，可以参考TMDL计划经验，实施对点源污染的总量控制和颁发排污许可证的方式，使排放分配机制得以优化，并通过这种机制改变我国点源污染现状，除此之外，结合非点源污染的特性制定相关治理措施，如通过合理规划土地利用控制非点源性污染。

完善基础设施建设

首先，应当对网管系统进行改造和建设。对于已经有网管系统的区域进行改造，对于能改造的水体，将合流管道改为分流管道，以区分生活污水、工业污水、养殖业污水等不同水质的水体；不能改造的水体，采用净化槽等方式，从污染源头对污水进行处理。对于没有条件建立网管系统的地区，采取收集污水的方式进行处理。对新建的社区、工厂、养殖场，网管系统必须采用分流管道系统。第二，加大投资力度，加快污水处理厂的建设和管理。我国黑臭现象严重，最主要的问题就是污水处理厂普及率低，只有通过增加污水厂的数量和处理能力才能缓解这一问题。网管建设和污水厂的建设是治理黑臭中两个缺一不可的要素。没有完善的网管系统，污水就无法送到污水处理厂进行处理，而没有污水处理厂，网管系统再完善也不能使污水得到处理，无法治理黑臭。第三，采取科学的方法恢复水域生态系统，只有恢复了被污染水域的生态系统，黑臭治理才算成功。通过恢复湿地，建设人工湿地，设置生态净化板等方式净化水源，再通过恢复河道，调节水量等方式，使水体恢复水动力，实现水体生态功能的恢复。

（徐平系北京林业大学教授；张露，北京林业大学。张露系通讯作者）