韩国应对大气颗粒物污染问题的政策导向与几点建议

文／蓝艳 陈刚 彭宁 解然

摘要 中韩两国正共同面对日益凸显的大气颗粒物污染问题，出于对韩国推卸大气污染责任的防范和积极推动中韩环境合作的双重考虑，亟待加强对韩国大气污染防治问题的研究。本文分析了韩国媒体及公众对雾霾问题的认识和态度，探析了韩国政府应对雾霾所采取的一系列策略及其特点，并对促进我国跨界大气污染问题的妥善解决提出了政策建议。

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关键词 大气污染：颗粒物：韩国：政策导向

近来年，随着全球经济再平衡和产业格局再调整，工业化、城镇化在世界范围内深入推进，能源、资源消耗持续增加。

中韩两国正共同面对日益严峻的大气颗粒物污染问题。一方面，由于韩国媒体强调“来自中国的雾霾”，向中国施加舆论压力，并做好了与中国进行雾霾纠纷处理的能力建设与科研准备，我国必须加强对韩国的国内舆论及其国内政策及措施的深入了解，积极采取对策应对；另一方面，韩国是东北亚战略博弈的枢纽地带，以韩国为东北亚的战略支点，进一步加强中韩友好和战略合作伙伴关系，有利于我国掌握东北亚战略博弈中的主动权，特别是在中日韩关系中占据更加有利的位置。

韩国媒体引导下的公众治霾意识

韩国大气污染问题频繁发生，公众高度关注并广泛参与到防治大气污染的行动中，其中大气颗粒物的来源以及政府应对措施成为公众关注的两大焦点。与此同时，公众的需求对政府形成压力，促使政府作出更加符合大气环境保护的目标要求。

公众普遍支持政府铁腕应对

2013年1月，韩国国立环境科学院宣称韩国部分地区大气污染物超标与中国的雾霾有关，此后“雾霾来自中国”的说法见诸韩国各大媒体。

2013年12月15日，韩国卫生市民中心和首尔大卫生研究院共同发起针对中国雾霾及国内可吸人颗粒物环境政策相关的“国民舆论调查”，以800名成年人为对象，通过手机实施调查，以问卷形式征集公众意见。鉴于这一调查表格颇具代表性，研究将其分为两部分进行分析。表l是问卷的第一部分。

针对中国雾霾引起的大气污染问题，该问卷提出多层次的解决对策。第一层面是利用环境外交方式，包括中韩两国高层交涉和缔结东北亚大气环境协议；第二层面是韩国作为受害者，引入国际组织作为第三方介入解决跨界大气污染问题；第三层面是诉诸法律武器，通过提出法律诉讼，要求损害赔偿。以上各项对策均得到了韩国公众90%以上的赞成率。一旦韩国启动第二、三层面的对策，中国将处于被动地位，在国际社会责任对话中将丧失话语主动权。

公众理性支持政府采取限行措施控制本地污染

环境卫生市民中心同样强调应重视对本地大气颗粒物的治理工作，“国民舆论调查”第二部分同步对解决韩国大气颗粒物污染防治政策做了调查（见表2）。

调查结果显示，大部分韩国民众支持政府实施汽车限行措施和提高韩国的大气颗粒物质量标准，并反对引入尾气中含有大量PM2.5的柴油出租车。但为了减少对日常生活的影响，50%以上的民众选择支持相对低频的汽车限行措施。高达59.3%的公众并不清楚PM2.5为“一类致癌物”，缺乏对PM2.5的科学认识。

韩国政府应对大气污染的政策措施

保障国民健康是韩国政府加大在大气污染治理领域投资的直接驱动力。现阶段，韩国政府对大气颗粒物监测和预警预报的能力还相对较弱，但其大气污染物监测体系和预报预警制度已经在积极构建之中。同时，韩国通过布设监测点位、收集国内外大气资料等做法，积极开展与中国进行雾霾纠纷处理的能力建设与科研准备。

污染困局倒逼政策加码，逐步提高环境质量标准

2011年，根据韩国环境部发布的《环境白皮书》，PM10年均浓度限值50毫克／立方米，日均浓度限值100毫克／立方米。韩国于2011年3月颁布了PM2.5环境标准，设定了相当于WHO确定的第二个过渡时期的PM2.5目标值（年均浓度限值25毫克／立方米，日均浓度限值50毫克／立方米），并于2015年开始实施。韩国环境部有关负责人称：“PM2.5大气环境标准的设置，对于韩国环境政策朝着以预防环境疾病为主的健康中心体系转移有着重大意义”。

韩国逐步提高大气环境质量标准，一旦韩国本地空气污染得到有效控制，中国或将面临更多舆论压力。

构建大气污染物监测体系，PM2.5监测全面启动

韩国现阶段对大气颗粒物的监测和管理仍以PM10为主。同时，韩国环境部意识到对PM2.5的研究仍不够充分，正支持有关部门开展大量对PM2.5监测方法的研究及其相关科研工作，“PM2.5监测值计划”于2015年开始实施公布。根据韩国“大气污染监测网运营计划（2011-2015年）”，已设立完善的大气污染物监测体系，该体系包括一般监测网（分为一般大气污染物监测网和特殊大气污染物监测网）和集中监测网两部分，为其构建健全统一的大气质量管理体系打下了良好的基础。

在韩国大气污染监测网中，涉及PM2.5监测的包括国家大气背景浓度监测网、道路区域大气质量监测网、光化学污染物监测网、酸沉降监测网、PM2.5监测网，以及集中监测网中的5个监测网站。PM2.5监测工作的全面启动，是韩国出于掌握国内PM2.5污染特征及源解析工作的现实需要。

监测点位逐年增加，重点布设首都圈

韩国环境部大气环境网向公众实时公布全国200多个监测站点的空气质量数据( CAI、PM10、03、N02、CO、S02)，其中30%的站点集中于西北部首都圈。首都圈是韩国大气污染的重点区域，2010-2012年，首尔PM2. 5年平均值（来源于首尔银屏区首都圈集中测定点数据）分别为28.8毫克／立方米、29.3毫克／立方米、25.2毫克／立方米，均超过了环境质量标准。同时，韩国已有164个自动监测站实施PM2.5监测，2014年手动监测站从30个增加到36个站。其中，地方政府运营的128个PM2.5监测站点也主要集中于首尔、京畿道等地区。

韩国处于中国下风向，其首都圈与中国京津冀、山东地区隔海相望，重点布设首都圈大气监测，在实现本地污染监控的同时，也将为核算来自中国的大气污染提供数据支持。韩国布设于东南沿海地区的监测站点数量大大低于西北沿岸，日韩间大气污染物跨境传输并未引起韩国政府关注。韩国这一强调其受害者身份的做法，使其在中韩及东北亚大气环境合作中处于有利位置，并将对东北亚大气环境合作进程产生直接影响。

推进大气颗粒物污染预报预警制度建设，积极提高预报精度

国立环境科学院作为PM10预报的负责单位，从2013年8月开始对首都圈地区（首尔、仁川、京畿道）实施试预报，并逐渐向全国推广。韩国环境部于2015年1月开始对全国正式实施PM2.5预报。

同时，为了提高预报、预警的准确性，韩国正开展以下几方面工作：灵活运用韩国气象模型( UM)结果，完善气象模型；改善大气模型，开发韩国式预报模式；确保掌握国内及国外（尤其是中国大气污染物）最新排放量资料及实时监测资料；在中国大气污染进入韩半岛的通道（西海岸沿岸）建立更多观测站，以得到充分的观测数据；对颗粒物流入途径进行更加准确的分析调查，并对颗粒物生成和消失的过程机制进行更加精确的研究。

积极开展国际合作，共同应对跨界大气污染问题

国际合作是解决跨界大气污染的重要手段。一方面，韩国积极推动东北亚大气环境合作，并在东北亚环境合作中起到了调整各国利益关系的作用。中日韩三国环境部长会议、中日韩空气污染政策对话会、东北亚次区域环境合作项目、东北亚空气污染物长距离传输项目等形式的大气环境合作，极大地加强了三国在大气污染防治政策、科研和技术方面的沟通和交流；另一方面，“四个伙伴”的提出进一步丰富了中韩战略合作伙伴关系内涵，中韩大气污染防治双边合作不断深化，中韩两国领导人于2014年7月共同发表的《中华人民共和国和大韩民国联合声明》中提出在减少细颗粒物大气污染等领域加强合作， 《中华人民共和国环境保护部与大韩民国环境部环境合作谅解备忘录》提出双方应就两国空气质量改善和东北亚地区远距离跨界大气污染治理保持紧密协作。

我国应对韩国大气颗粒物污染的对策与建议

从区域影响角度做好我国大气污染监测和预报预警工作

当前，跨界大气污染还缺乏充分的数据支撑和研究基础，而韩国PM2.5预报工作初始将进一步加大公众对大气颗粒物污染及其治理措施的关注，这可能引发公众对跨界大气污染新的担忧。我国应从跨国界大气污染的角度，进一步优化大气质量监测点位、提高大气质量监测水平，充分做好大气污染监测和预警工作，从而为我国大气污染治理及跨界大气污染问题的解决提供科学数据和理论依据。

进一步深化中韩大气环境合作，地方试点先行

跨界大气环境问题的解决，必须依靠各国的共同努力。我国应在大气环境合作中保持积极态度，尤其要加强各国之间科研领域的合作，以更好地寻求解决策略。同时，我国应积极推动中韩两国大气环境合作地方试点工作，将其作为两国大气环境合作的重要切入点，并不断加强两国在工业废气治理、大气污染综合治理、监测能力建设等方面的合作。首尔与山东、北京的大气环境合作已开始启动，今后应加快地方层面在政策、技术、信息、人员等方面的交流。韩国首都圈和我国京津冀地区的大气污染治理工作均面临着“削减压力大、区域污染严重”的双重压力，该地区为两国大气环境治理的重点区域，可作为优先试点的对象。

密切关注跨界大气问题产生的国际影响，对外做好我国环境保护宣传工作

环境舆情已经成为公众认识环境问题、把握环境现实的重要途径，也成为了解韩国大气环境治理现状及未来发展趋势的重要窗口。密切关注韩国环境舆情，把握媒体及公众动向，重视韩国公众在大气环境保护中的参与行为，有利于我国对韩国下一步的大气环境政策作出研判。同时，我国应积极做好对外宣传工作，及时发布研究结果，向国内外公众传播正确的科学事实；积极向韩国民众展示我国环境保护成果，树立负责任大国形象。

（蓝艳、彭宁、解然，中国一东盟（上海合作组织）环境保护合作中心政策研究部；陈刚系中国一东盟（上海合作组织）环境保护合作中心政策研究部高级工程师。陈刚系通讯作者）