信息化推进环境管理创新的思考

文／魏斌 张波 黄明祥

摘要 环境信息化水平与环境管理制度密切相关，一整套相互衔接的管理制度，不仅是提高管理水平的前提，而且也有利于信息化的建设和发展。当前，环境信息化建设艰难推进，一定程度反映出环境管理制度存在的不足，迫切需要构建政府、企业社会公众为多元主体的污染防治体系，需要以排污许可证制度为统领，重新构建一套系统的、相互衔接的环境管理制度。在此基础上，加大信息化工作的力度，构建环境信息化平台，促进环境管理制度的落实，切实推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

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关键词 环境信息化；排污许可证：污染防治：环境管理制度：环境信息公开

在当今“互联网+”和“大数据”时代背景下，信息技术让更广泛的社会公众、企业参与到政府的决策中，提升了政府的治国理政能力。互联网时代产生大数据，用大数据提升国家治理能力，实现政府部门“用数据说话，用数据管理，用数据决策”，使公共管理从粗放型向精细化转变、从被动响应向主动预见转变、从经验判断向大数据科学决策转变成为政务信息化的必然要求和发展趋势。然而，环境信息化在逐步推进的过程中，缘于管理碎片化，导致环境信息化工作严重部门化，环境信息化的整体应用水平不高，发挥作用不够，迫切需要加强环境信息化工作，提高生态环境保护管理的精细化能力、主动预见能力和科学决策能力，推进生态环境保护治理能力现代化。

当前环境信息化主要问题与根源分析

如果用词语来概括当前环境信息化的问题，那就是“分散”“碎片化”，也就是说烟囱、孤岛现象比较严重，未能形成一个整体和合力，具体表现在以下几个方面。

一是污染源信息采集分散，缺乏基础性、权威性、全国性的污染源数据库，造成环境部门数据真实性和公信力不高。当前污染源信息采集分散、不统一，不仅造成环保系统内部数出多门，而且给基层环保部门和企业带来负担，同时造成环境部门数据真实性和公信力不高。由于污染源信息采集不统一，多年来环保部门一直未能形成“一数一源，一源多用、多源共享”的一套权威的污染源数据，未能形成全国统一的污染源信息库。由于缺乏全国统一的、权威的污染源信息库，导致环境信息“碎片化”，信息孤岛和信息烟囱现象突出。

二是部门之间业务系统互联互通性差，信息共享和业务协同程度低。多年来我国环境信息化一直采用各业务部门为主导的模式，以各业务部门需求为导向，通过各自业务能力建设项目，开展部门的信息化建设工作。从各业务部门角度来看，信息化水平不低，自身信息化工作很有成效。但是从整个环境保护部门全局来看，由于缺乏统一的业务协同管理模式和机制，缺乏整体规划和顶层设计，造成大量的“应用孤岛”和“数据孤岛”，导致环境信息化支撑和集成力度不够；导致各部门的业务系统互联互通性差，数据难以交换和共享，业务难以协同，难以形成合力。

三是信息公开不系统、不全面、不及时，公众参与环境保护程度低。作为环境信息公开的主要载体的环境保护政府网站( www. mep．gov．cn)在环境信息公开、政民互动、在线服务方面发挥了一定作用。但是应该看到，环境信息公开内容不够全面，公开信息的组织不够系统，社会公众获取信息不够方便、快捷。网站的信息渠道不够畅通，环境质量信息、污染源违法信息、建设项目环评信息来源不畅，缺乏数据库支撑。网站政民互动功能发挥不佳，缺乏环境信息网络服务平台和便民参与环境保护服务平台，公众参与环境保护程度低。另外，随着移动互联技术的不断发展和深入应用，政务微博、政务微信、政务微门户、政务APP等得到广泛的应用，为公众提供多种形式的服务渠道，而环境保护政府网站尚未推出这些多渠道的信息服务平台。

四是环境信息资源开发利用程度低，服务于环境管理精细化能力、主动预见能力和科学决策能力不强。经过多年的发展，各业务部门积累了大量的环境数据，但由于这些数据分散在各业务部门，没有完全向社会公开，没有实现数据共享，导致我国信息资源的开发利用水平总体不高，环境信息资源产品体系开发严重滞后于日益增长的环境管理与决策对数据支撑的需要，大量的环境数据没有很好地利用，没有很好地转化为具有分析和决策的信息，环境信息资源在支撑环境污染防治和污染物总量减排、支撑环境保护参与宏观经济政策、提高环境形势预测预警能力，提高环境质量状况评估、预测预警和对策能力等方面发挥作用有限。

总的来说，当前环境信息化主要问题的根源在于缺乏对环境信息化系统性、全局性和长期性的认识，缺乏一整套统一的、紧密衔接的环境管理制度，缺乏统一领导、统筹规划、统一建设的环境信息化建设和发展的体制机制。长期以来，我国的污染源管理是一种分散、分段的管理模式，虽然制定了许多管理制度，这些制度都能在污染防治的某一个阶段发挥作用，但是在整个管理体系中表现得较为独立和分散，功能较为单一局限，没有核心和统领的制度，相互之间缺乏有效的整合与衔接，导致整个污染控制体系未能很好地形成统一的整体，未能发挥整体功能的优势。环境信息化在逐步推进的过程中，缘于管理部门条块化，加之缺乏环境信息化的统筹考虑，导致环境信息化工作各自为政，分散建设，形成了环境信息化部门化、局部化的局面。由于缺乏一整套统一的、紧密衔接的环境管理制度，缺乏污染源信息统一采集、共同使用，一个部门采集、多个部门使用的管理制度，导致污染源信息多部门分头采集，分散管理，各自使用，造成了环境保护部门多套数据，多个孤立的信息系统，导致环境部门数据真实性和公信力不高，进而造成了环境信息碎片化，环境信息化低水平重复。

环境信息化与环境管理制度创新

一整套科学的、完整统一的、相互衔接的管理制度，将有利于提高管理水平，以及信息化的建设和发展。基于这样的管理制度体系，信息化能够促进管理的精细化和管理制度的落实，提升部门的管理水平。反之，分散的、相互之间衔接不好的、缺乏统一整体的管理制度必然导致部门内部各自为政，管理业务流程不顺畅，信息流通不顺畅，业务协作不顺畅，整个部门管理粗放，管理效率低下，这就需要发挥信息技术的优势，推动管理制度创新。

用治理的理念，完善和创新环境管理制度

我国现行的环境管理制度是在传统国家管理思维下提出的，企业的环境污染治理主体责任不突出，社会公众参与环境污染治理作用发挥不够，只是通过政府部门一家独大的污染治理方式艰难推进。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为深化改革的总目标，与此相应的，需要全面推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化，构建以政府、企业、社会公众为多元主体的环境污染防治体系，不断建立、完善和创新环境保护管理制度，用制度保护生态环境。

完善排污许可证制度，开启一证式环境管理新模式

排污许可证是一项国际通用的环境管理制度，它对排污单位排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出了具体规定，是排污单位在生产经营过程中排放污染物的凭证，也是落实排放总量控制制度的重要手段。现阶段我国要加快完善排污许可证制度，有效整合现有的环境管理制度，开启污染物排放全过程一证管理新模式，推动现有环境管理制度的统一和衔接，同时将环境管理要求全部体现在排污许可证管理中，促进环境管理由粗放式向精细化转变，提升环境监管能力和水平。

实行排污许可证制度，有效整合建设项目环评审批、“三同时”验收、排污收费、总量控制、排污交易、限期治理等制度。对于新增的建设项目，应将主要污染物排放总量指标和排污许可证的内容纳入环境影响评价中，把主要污染物排放总量指标作为环评审批的条件，将建设项目的排污许可作为环评的一部分内容，对建设项目的排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等内容做出具体规定；对于已有的排污单位，将主要污染物排放总量减排指标纳入排污许可证管理中，对其排放污染物的内容做出具体规定，有效地落实污染物的总量控制制度。

实行排污许可证制度，将环境统计、总量减排与核算、风险源管理、违法处罚等环境管理要求全部体现在排污许可证管理中。针对不同排污单位，明确环境管理的具体要求，实施差别化、精准化管理。对于参与环境统计的排污单位，应在排污许可证中明确其环境统计要求，该排污单位需要按照环境统计制度要求，定期报送其环境统计信息；对于参与主要污染物总量核算的排污单位，应在排污许可证中明确其总量核算要求，该排污单位需要按照总量核算要求，定期报送其总量核算信息；对于参与风险源管理的排污单位，应在排污许可证中明确其环境风险要求，该排污单位需要按照《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法》的要求，制定环境应急预案，并报告政府主管部门。

实行排污单位环境报告制度，统一采集污染源信息

排污单位污染物的排放量是说清环境质量、预测环境形势、科学管理和决策的依据。统一采集排污单位污染物信息，增强环境部门数据真实性和公信力是当前环保部门迫切需要解决的问题之一。

实行排污单位环境报告制度，排污单位按照排污许可证的有关规定，定期自行报告主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况等内容。环保部门综合运用污染源监督性监测、污染源自动监控等数据，以及产排污系数、物料衡算等技术方法和手段，对排污单位申报的数据进行核实、核定，最后形成一套权威的排污单位污染物排放数据，用于环境统计、排污收费、总量核算，以及违法处罚。实行排污单位环境报告制度，实现环境信息的统一采集、多次使用，保障“一数一源，一源多用、多源共享”，能够增强环境部门数据真实性和公信力。

完善信息公开和公众参与环境保护制度，发挥公众监督作用

环境信息公开就是要保障社会公民的知情权、参与权和监督权，就是要构建以政府、企业和社会公众为多元主体的污染防治体系，让更广泛的社会公众、企业参与到环境保护管理和决策中。完善环境信息公开制度，加大环境信息公开力度，让社会公众了解环境信息，让群众“看得到”、“听得懂”、“信得过”、“用得好”，切实保障公民的知情权，更好地参与环境保护的管理和决策工作。要督促企业履行环境义务，约束违法行为，引导企业自律，发挥企业环境污染防治的主体责任。

社会公众参与环境保护，举报环境违法行为是推进生态环境保护多元共治的重要体现，也是加强环境监管的重要手段。社会公众参与环境保护不仅有利于环保部门推动污染治理，改善环境质量，而且有利于避免引发环境纠纷群体性事件，维护社会稳定。随着社会公众环境保护意识的不断提高，社会公众参与环境保护的程度越来越深入，这就需要建立和完善社会公众参与环境保护制度，明确社会公众参与环境保护的义务，拓宽社会公众参与环境保护的渠道，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用。

完善企业环境信用制度，建立“守信激励、失信惩戒”的社会监督机制

企业环境信用制度是社会信用体系建设的重要组成部分。企业环境信用制度的建立和完善既要结合国家社会信用体系的建设，同时也要与企业排污许可证制度、企业环境报告制度、企业环境信息公开制度、公众参与环境保护制度、环境违法处罚制度等统一考虑，相互衔接、相互支撑，形成一整套相对完善的排污单位环境管理制度。

多年来，我国环境“守法成本高、违法成本低”，导致环境违法严重。要遏制环境违法行为，必须健全社会公众举报制度，拓宽举报渠道，方便社会公众举报；必须用好新《环境保护法》这把杀手锏，加大环境违法处罚的力度；必须完善企业环境信用制度，逐步建立“守信激励、失信惩戒”的环境保护社会监督机制；必须综合运用法律、政策、经济、技术和必要的行政手段，建立一个公平、正义的社会，政府部门要为诚信企业提供优良的服务和待遇，要让违法企业得到应有的惩戒。

建立全国统一的环境信息化系统，推进污染源协同治理

以排污许可证制度为统领，将排污单位的所有环境保护要求体现在排污许可证里，让排污许可证成为排污单位环境保护工作规则，承载企业环境排污自行申报、环境统计、排污收费、总量核算、应急预案、违法处罚、信息公开等环境管理要求，开启一证式环境管理新模式，通过搭建全国统一的环境信息化系统，实现环境信息共享、业务协同，推进污染源协同治理。

建立全国统一的排污许可证信息管理系统

排污单位是环保部门主要的监管对象，只有通过排污许可证统一登记管理，形成所监管对象的统一数据库，才能对监管对象实施精细化、精准化和科学化管理。以排污许可管理制度和全国统一社会信用代码为依托，建立全国统一的排污许可证信息管理系统，逐步形成分级管理、动态更新的全国排污单位基础信息库，实现对排污单位终身、综合、系统、全面的统一管理，使全国排污单位基础信息库成为环境管理、决策的重要信息库。

建立全国统一的污染物排放网上申报系统

依托企业环境报告制度和排污许可证制度，建立全国统一的污染物网上申报系统，让排污单位按照排污许可证的要求，定期、如实报告污染物排放的种类、数量、浓度、排放方式，以及其他相关信息，统一采集污染源信息。排污单位对报告的环境信息的真实性负责。环境保护主管部门结合污染源自动监控系统、污染源监督性监测系统，以及相关的技术手段（物料衡算、产排污系数）等，对排污单位报告的污染物种类、数量进行核定，形成环境保护部门一套权威的全国排污单位污染物排放数据。这套数据用于排污收费、环境统计、总量核算、企事业单位环境信息公开，以及环境质量分析、环境形势分析等，彻底解决环境保护部门数出多门的问题。

建立全国统一的环境信息公开系统

依托全国排污单位基础信息库和污染物排放数据库，搭建全国统一的环境信息公开系统，实现排污许可信息、建设项目环评信息、污染物排放信息、环境质量监测信息、污染源违法处罚信息、企业环境信用信息、企业自行监测信息的互通、衔接、联动和公开。让统一的环境信息公开系统与全国各地的环境信息公开系统有机的整合、集成，形成一个最全面、最具影响力的全国环境信息公开载体和统一的污染源企业环境信息查询窗口。

建立全国统一的社会公众举报系统

有效地整合集成环境信访系统、12369环境举报热线、环境微信举报系统、环境违法网上举报系统，建立全国统一的社会公众举报系统，形成全国统一的环境违法公众举报信息库，实现全国环境违法举报信息规范、统一和互联互通。通过统一的社会公众举报系统，拓宽举报渠道，方便社会公众举报，增强各级环境监管部门处理公众举报环境违法处理的协同能力。

建立全国统一的环境违法处罚管理系统

完善、整合和集成污染源自动监控系统、污染源监督性监测系统、移动执法系统、环境应急管理系统、环境处罚管理系统，将公众举报属实的、企业发生环境污染事故的、污染源自动监控系统发现的、污染源监督性监测查出的、环境专项检查查出的环境违法行为记录企业环境违法终身档案，形成全国统一的环境违法数据库和处罚数据库，实现全国环境违法、和处罚信息规范、统一和互联互通，增强各级环境监管部门的协同能力，形成上下联动机制和环境监管合力。

建立全国统一的企业环境信用管理系统

依托全国统一的社会信用代码和全国统一的环境违法处罚数据库，建立全国统一的企业环境信用信息管理系统，实现全国企业环境信用信息规范、统一和互联互通，实现环境信用信息与社会信用信息的共享，实现企业环境违法信息与发改、工信、商务、监察、工商、银监等部门共享，推动建立“守信激励、失信惩戒”的环境保护社会监督机制，有效遏止污染源违法行为。

（魏斌、张波、黄明祥系环境保护部信息中心研究员）