京津冀水源生态涵养区建设面临的困境及应对措施

文／王玫 王立源

摘要 京津冀水源生态涵养区位于河北张承（张家口、承德）地区，是京津冀地区的生态屏障和重要水源地。目前，京津冀水源生态涵养区（建设面临自然、发展、市场、投资、政策五大网境，直接影响、制约着京津冀协同发展战略的实施。本文从战略抉择、规划编制、资源定价、产业支撑、资金筹措、政策保障、素质提升、合作交流八个方面对京津冀水源生态涵养区建设提出了具体对策建议。

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关键词 京津冀协同发展：张承地区：水源生态涵养区：生态资源

前言

京津冀水源生态涵养区位于河北张承（张家口、承德）地区，毗邻京津，地域辽阔，占河北省面积的40.6%，自然资源丰富，生态系统类型多样，是京津冀地区的生态屏障和重要水源地，也是京津冀生态系统的平衡枢纽，肩负着京津冀生态保障与生态支出功能，该区在京津冀协同发展中发挥着重要战略作用，直接决定着京津冀协同发展的成效，对京津冀未来经济社会可持续发展具有重要影响。

2014年6月，河北省社会科学院“京津冀协同发展框架下河北生态环境建设研究”课题组赴京津冀水源生态涵养区进行了重点调研，本文是基于此次调研形成的阶段性成果。调研发现，京津冀水源生态涵养区植被丰富、负氧离子充沛、森林覆盖率居全省之首；同时，该区生态环境脆弱、经济欠发达、人口贫困度高，生态与贫困双重困扰突出，生态建设与反贫困成为经济社会发展的主要任务，环境与发展之间的矛盾突出。如何破解矛盾，探索资源环境与经济社会协调发展的模式，实现京津冀水源生态涵养区的重要保障作用，是构建区域社会和谐的当务之急，也是京津冀协同发展面临的巨大挑战。

京津冀水源生态涵养区建设面临的五大困境

自然困境

京津冀水源生态涵养区位于内蒙古高原与华北平原过渡带上，区内有高原、山地、丘陵和盆地四种类型，分别为沙化严重的坝上高原、石化严重的燕山和太行山区。自然环境脆弱导致该区成为自然灾害多发区，自然灾害频繁发生对农牧业发展和生产改善极为不利，直接造成经济的巨大破坏。随着生态恶化，贫困地区农牧业生产雪上加霜，返贫率不断上升，脱贫难度加大，削弱了经济发展基础。脆弱的生态环境直接损害了生产力系统的运行环境和经济系统的可持续发展能力，水源生态涵养区生态压力不断加大，经济发展长期滞后，陷人生存危机之中，21个县中有16个国家级贫困县，与京津两市的快速发展形成巨大反差，是环京津贫困带所在地。

生态的恶化制约了经济发展，经济发展落后又导致生态环境加速恶化。由于贫困，京津冀水源生态涵养区不得不采取一种资源耗竭型不可持续的生存发展方式，使生态环境脆弱程度加剧：水土流失严重；耕地、林地和草场退化、盐碱化、荒漠化现象明显；水资源短缺、饮用水污染、风沙加剧、矿山生态环境问题较大；植被遭受严重破坏，生物多样性降低，生态系统功能受损，贫困性资源环境问题突出。其贫困与生态双重困扰问题直接威胁着京津冀乃至环渤海地区可持续发展与生态安全。

发展困境

水源生态涵养区作为京津的重要水源地，分别向北京和天津提供了81%和93%的生产和生活用水。目前京津水源生态涵养区禁止新建涉及水源的各类项目，官厅及密云水库上游严禁放牧及建设有污染项目，原有不利于水源地环境保护的项目也予以关停，使区内经济发展和农民脱贫致富受到较大影响，具体表现在以下几个方面。一是为治理环境、维护京津水源安全，当地投入了巨额资金，带来沉重的财政负担。二是治理环境使当地不同程度丧失了发展经济、壮大自身工业的各种机遇，1997-2013年，张家口市取缔了500多家可能造成污染的企业，仅大型项目就放弃了40多项：自2007年以来，承德市主动禁止上耗能高、污染较大的各类项目2014个，取缔“五小”污染企业1410家，每年减少利税50多亿元，减少就业人口约30万人。此外，流域内农业发展也受到很大限制，退耕还林还草、稻改旱，禁止使用化肥农药等一系列措施造成农民收入大幅下降，张承地区还要负责对京津提供错季疏菜保障。保护生态环境使自身发展受到很大限制与损失，环境治理与自身发展的矛盾尤为突出，这对张承地区经济社会发展构成极大威胁与挑战。

市场困境

京津水源生态涵养区自然资源丰富，生态优势明显，但由于市场化资源配置机制不完善，生态优势还未能转化为发展优势，青山绿水还未能转变为“金山银山”，为当地脱贫致富作贡献，主要反映在两大方面。一是生态产品未能市场化。据中国林科院《张家口市森林与湿地资源价值评估研究》显示，张家口市森林与湿地生态系统服务中，可以市场化的价值69.03亿元，占11.01%;其他未市场化的价值557.72亿元，占88.99%;据《河北省塞罕坝机械林场森林资源价值核算研究报告》显示，2006年塞罕坝机械林场森林所提供的生产和服务中，可以市场化的价值2.98亿元，占12%;其他未市场化的价值21.75亿元，占88%。二是生态资源配置未能市场化。一直以来，京津冀生态资源配置基本延续着无偿调拨的方式，张承地区本身严重缺水，但为保证向京津无偿供水，甚至压缩自身用水项目。张承地区一个水库一直向北京集中供饮用水，每方水补贴原来为3分钱，现在才提高到3角钱，还是由人口处计算而不是从出口处计算，对此国家尚无特殊扶持和补偿政策。由于区域间生态补偿机制尚未完全建立，致使张承生态效益输出地与京津生态效益受益地之间的经济发展差距日益加大，出现“落后地区保护生态、发达地区享受生态”的生态不公平现象，导致输出地与受益地之间的矛盾加剧：张承生态效益输出地缺乏动力搞生态建设和环境保护，而京津生态效益受益地可持续发展遭受资源环境等多重约束。因此，理顺生态资源供需关系，将生态优势转化为发展优势，建立市场化资源配置机制已成为当务之急。

投资困境

生态环境方面，一分力的破坏需要十分力的修复。长期以来，国家和京津投入一定量的环境治理资金用于该区生态环境修复和改善工作，但相比于实际治理所需资金可谓是杯水车薪。今后，随着经济社会不断发展，水源生态涵养区生态系统的压力还将不断加大，生态环境治理、修复任务也将繁重而艰巨。而张承市、县两级财政长期面临建设性投入资金不足的困境，水资源保护、环境污染治理、农业水利基础设施等生态环境建设投入匮乏，环境保护能力严重不足。承德市计划“十二五”“十三五”期间，在生态环境保护、节能减排、农村环境整治、城镇环境基础设施建设、重点生态功能区生态建设、可再生能源重点建设项目、环境管理能力建设7个方面进行629个项目的建设，计划总投资5303亿元。但是目前国家和京津投入力度非常有限，在巨额资金缺口下，仅靠该市的财力根本无法实施完成，生态环境建设面临着严峻的资金投入缺乏的困境。

政策困境

目前该区环境政策在实施中还存在诸多问题。一是政策分散、协调不够，增加了政策成本，这主要表现在两个方面，首先是国家和京津在区域内实施的一些重大生态工程项目之间相互独立，缺乏联系和统一规划，影响了实施效果。其次是生态环境管理部门职能交叉重叠、责权不清、效率不高，造成政出多门，规划、法律和政策各自为战，增加了政策成本。存在的第二个问题是生态补偿政策不完善。补偿领域窄，补偿标准低，资金到位慢，且京冀标准不一、相差悬殊，难以调动群众“稻改旱、退耕还林、退耕还河、退耕还湖、闭矿还山、关企治水”的积极性。第三个问题是重建设、轻管理，科技支撑不够。尤其是生态服务功能价值评估等成果在资源环境保护中的应用未得以很好体现。四是环境政策评估远远落后于政策实施。如工程建设效果主要评估的是建设面积和数量，对工程的成本效益、生态环境服务功能等方面不够关注，而政策评估结果在制定新政策中也还没有得到充分体现。

加快京津冀水源生态涵养区建设的应对措施

从战略高度重视京津冀水源生态涵养区建设

建设京津冀水源生态涵养区是国家和河北省已确定的战略方针，任务艰巨、责任重大、意义深远。不仅国家和河北省要从战略高度予以重视，张承地区也要坚持自力更生，树立科学、可持续发展理念，积极发展生态经济，大力推进节能减排，科学合理地开发利用资源，实现水源生态涵养区绿色崛起。

水源生态涵养区与京津特殊的生态关系决定了三方生态建设必须在京津冀协同发展大环境下统筹规划，需要京津冀三方共同努力。建议首先要以京津冀协同发展战略为重要机遇，把建设水源生态涵养区作为京津冀协同发展的重要突破口，率先在统筹建设水源生态涵养区上取得进展；通过区域协同发展统筹建设水源生态涵养区，把建设水源生态涵养区放在区域协同发展全局中进行谋划设计，并与协同发展的相关措施紧密结合，实现水源生态涵养区建设与京津冀协同发展同步。二是建立京津冀三方合作框架，转“无偿调拨”的传统合作关系为互惠互利、优势互补的新型合作关系。三是以市场经济为纽带，有计划推进该区生态资源的有效配置与合理流动，促进水源生态涵养区生态建设统筹协调发展。四是借鉴国际经验，设立跨区域环境合作理事会或者跨区域环境治理协调委员会等机构，就水源生态涵养区跨区域生态环境建设相关领域政策问题深入研究，充分沟通和讨论，以反映各方利益和意见，为决策提供全面支持。

尽快制定出台战略规划

在明确京津冀水源生态涵养区功能定位基础上，国家要尽快制定、出台和实施“京津冀水源生态涵养区发展战略规划”，该规划应包括以下几个方面。一是制定水源生态涵养区中长期全面发展规划（至2030年），明确生态涵养区的发展思路、发展目标、空间布局和建设重点，其内容应涵盖基础设施建设、人力资本投资、城镇化发展、工业化发展、环境污染控制、生态系统建设和生态服务供给等多个方面。二是实施特殊财政政策和经济政策，按照《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）中“增加政府资金投入，向欠发达地区和重点地区倾斜”的精神，加大财政转移支付力度和环京津贫困带扶持力度。三是规划一批不影响生态环境的绿色生态产业到张承地区，降低矿业开发的支柱地位，逐步优化产业结构，同步解决贫困问题，增强张承地区自我造血能力。四是调整发展考核评价机制，以绩效考核和功能定位为基础，研究制定统一的区域功能考核评价指标体系，提高生态涵养、民生改善等指标权重。

实施区域生态补偿机制，促进生态资源市场化配置

建议尽快成立京津冀水源生态涵养区生态环境补偿机制研究专家组，针对生态补偿问题予以专项重点研究。同时重点做好以下几个方面。

一是建立生态资源有偿使用机制，实现生态产品的市场化。建立生态资源产权和生态资源有偿使用制度，确立生态服务价值核算和生态产品核算价格体系，让水源生态涵养区的大量生态产品进入价格体系．实现其市场化，使生态产品与工业产品、农业产品一样进入市场进行交换消费，生态产品应有的价值得以实现，从根本上解决生态不公平问题。二是建立跨流域生态补偿机制。协调京津与张承地区按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立起跨流域生态补偿机制，主要包括水资源使用权损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态林业用地使用权损失补偿、高耗水农业发展权益补偿、生态工程管护费用补偿、自然保护区管护费用补偿等，补偿标准要充分考虑水源生态涵养区经济发展机会的成本损失。目前引滦跨界水环境补偿机制正在积极推进，有望很快建立，还要尽快启动潮河流域跨界水环境补偿机制。三是提高现有生态补偿金额和水平。加大对水源生态涵养区矿山修复、造林植树、跨流域水治理的补偿力度，提高稻改旱、退耕还林、风沙源治理等补偿标准以期达到北京市标准。四是扩大生态补偿覆盖面。将现有生态补偿县（市、区）扩大到张承地区全域。五是创新生态补偿方式。按照“水十条”精神，探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等补偿方式，开展补偿试点。六是完善生态环境税费制度。在现有资源税基础上，将草原、森林、湿地、滩涂、淡水和地热等需要保护性开发利用的自然资源列入纳税范围；将现行矿业权使用费、水资源费、林业补偿费等资源性收费进行费改税，统一征收管理，强化其法律地位和约束力。

重视生态产业发展，提升技术升级

京津冀水源生态涵养区广大群众尚未脱贫，是造成生态环境破坏的另一个因素。应将生态环境建设与农民脱贫致富相结合，重视和研究生态产业发展与技术升级。建议摈弃旧的、落后的传统做法，代之以高技术、高起点、高标准为引领，市场经济为导向的水源生态涵养区生态环境保护建设的新思路，把生态建设与农民脱贫致富、农业和农村经济发展、产业结构调整、地区特色农业产业发展相结合。大力发展生态经济，突出绿色发展，依照发展生态工业、生态农业、生态林业、生态旅游，建设生态城市（县、区）的理念来组织区域经济发展，融产业发展于生态建设中，寓资源开发于生态建设中，对现行的生产方式进行生态化改造，以生态经济的发展壮大促进生态建设，实现农民脱贫致富。

拓宽环境治理资金路径，发挥财政税收作用

资金投入是生态环境建设的基础性、根本性问题。应拓宽环境治理资金路径，发挥财政税收的重要作用。建议申请国务院协调京津两市分别设立支援水源生态涵养区生态建设专项资金，争取在本地实施生态管理体制改革试点。在植树造林、涵养水源、防沙造林、工程招投标中，稳步引入市场机制，扩大投融资路径，引导更多社会组织、企业团体、个人参与其中。建立绿色发展专项基金，采取政府直接投资为主、以排污费和资源使用税等相关税费为辅的方式，保障激励水源生态涵养区绿色发展。借鉴国外经验，通过开征碳排放税、空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等生态税收和矿区开采生态保证金，用于生态环境保护。争取国家代河北省发行债券或自行发行债券，吸收社会资本对水源生态涵养区生态环境建设提供资金支持。

健全完善环境政策，强化环境约束激励机制

完善水源生态涵养区环境政策，重点应做好以下几方面。建立水源区生态系统管理与协调机构，理顺流域上下游相关行政区域之间的合作机制。提高县域层面生态建设与保护的统筹管理能力，建立跨部门的生态环境保护协调机制，对各部门下达的任务实施统一规划与管理。以生态功能区和政策类型区为主要单元，整合实施重大生态建设与保护工程。加强生态工程后期管护工作，逐步完善生态环境建设与保护的长效机制。加快林地、草地等土地流转改革，提高林地草场管护投入。强化环境约束激励机制，政绩考核要加大资源消耗、环境治理等指标的权重。在重点生态功能区、禁止开发区、生态脆弱重点区域，可不考核地区生产总值、工业等指标，实行生态保护优先的绩效评价。要强化离任责任审计，实行生态环境损害赔偿和责任追究制度。

加强生态文明观念教育与普及，提升区内人群素质

改善水源生态涵养区生态环境，人是根本因素。建议加大对教育事业的投人，完善就业培训机构软硬件设施建设，发展多种形式的职业教育，培育区域内生增长能力。在培训人群上，重点考虑贫困和生态脆弱地区居民；在教育培训内容上，增加生态环境建设和保护的科技知识、职业技能和法制法规教育；此外，贫困地区领导干部的政绩考核指标应将适龄儿童入学率、升学率和成年劳动力受培训程度等列为考核重点。

加强国内国际合作交流

扩大国内跨区域合作，强化与国际社会交流协助。扩大国内跨区域合作方面，建议联合辽、晋、蒙等周边省市共同开展污染控制及综合防治工作，推进区域生态协调发展；利用台港澳资金、技术及生态环保经验，开展全方位合作交流；与环保工作先进省市开展交流合作，引进先进技术和工作方法，进一步完善工作机制。

强化与国际社会交流协助方面，建议抓紧研究水源生态涵养区生态建设与环境保护的国际惯例，及时修订地方政策法规和产业标准；围绕发展循环经济、生态建设与环境保护，在资金、技术、人才、管理等方面开展全方位国际交流与合作；积极利用世行、亚行等国际组织的贷款或赠款；鼓励外商投资高新技术、污染防治、节能环保及防沙造林等项目，引进国外先进技术设备和管理经验；鼓励国外有关单位在水源生态涵养区建立生态经济研发机构，积极开展相关项目的合作与交流。

（王玫系河北省社会科学院社会发展研究所副所长、河北生态环境建设研究中心副主任、研究员；王立源，河北省社会科学院社会发展研究所、河北生态环境建设研究中心）