沿海地区陆源污染风险管理的典型案例及启示

文／密晨曦 陈明

摘要 陆源污染源是危胁海洋环境的主要污染源之一。我国沿海涉化学品企业布局具有总体分散性和局部密集性特点，在周边沿岸海域，分布着石油勘探开采、炼制、储运和销售等项目，一旦沿海地区发生陆源污染突发环境事件，将对海洋环境构成巨大的威胁。本文结合近年来发生的两起关于陆源污染突发环境事件的典型案例，总结了应急处理的成功经验，并对当前陆源污染风险管理面临的问题做了分析，提出强化沿海地区陆源污染风险管理的对策建议。

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关键词 陆源污染：海洋环境：风险管理

基金项目：“南北极环境综合考察与评估专项”之“极地法律体系研究”子专题资助

近年来我国沿海地区陆源污染突发环境事件频发，对海洋环境造成严重威胁。究其原因，国家经济社会建设高速发展，能源对外依存度不断提高，涉化学品产业继续向具备较好条件的沿海地区集中，但产业的生产工艺、储运条件、风险防控和安全管理水平发展不平衡，次生环境风险依然存在、隐患突出，环境风险压力持续增加。在完善外部环境上，中国参加了“保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划”（以下简称“GPA”），GPA是一项由多个涉海国家和地区签署的国际协定。该协定于1995年在美国华盛顿形成并通过，旨在推动从国家、区域到全球3个层面共同采取行动保护海洋环境。中国周边海洋处于闭海或半闭海的状态，北冰洋也具有类似的地理特征。中国已于2013年成为北极理事会的正式观察员国，在监测与评估北极环境、气候变化等方面，负有特殊的使命和责任，而陆源污染防治也是北冰洋脆弱生态环境保护所面临的重要课题。研究总结国内沿海地区陆源污染风险管理的案例和经验教训，一方面有利于确保中国周边的海洋环境安全，另一方面有利于为北极等特殊地理单元的环境保护和管理提供经验。在自身能力建设上，中国需要严格落实企业主体责任和地方政府监管责任，优化调整产业布局，加强部门联动协调，加大防控基础设施建设，使陆源污染环境风险总体可防可控。

陆源污染风险管理典型案例应急处置情况

福建省漳州市腾龙芳烃（漳州）公司爆炸事故

2015年4月6日18时56分，福建省漳州市古雷镇腾龙芳烃（漳州）有限公司（以下简称“腾龙公司”）对二甲苯装置加热炉发生爆炸事故，引发装置附近重石脑油和轻石脑油四个储罐爆裂燃烧，经过两次扑灭后复燃，储罐火灾最终于4月9日凌晨3时许全部熄灭。事故发生后，漳州市、县（区）及时组织干部全力做好人员转移，至4月8日凌晨，因产生流淌火，担心引起连锁爆炸，指挥部要求疏散事发厂区周边5千米范围内9个村庄群众，共计17000余人。福建省环保厅组织环境应急监测，为政府决策提供依据。燃烧产生的黑烟主要成分为燃烧不充分的炭黑物质，由于5～7级的北偏东风，污染物质分布到200～300米高空，并扩散至南部海域。漳州市政府持续发布事故处置进程，回答广大群众关心的问题，先后对外发布事故处置通报17份。

腾龙公司共设置了2个事故应急池，容积分别为1.6万立方米和4.2万立方米，通过管道相连。在环境保护部工作组的建议下，漳州市政府又启动了与腾龙公司相邻的翔鹭石化（漳州）有限公司的2.2万立方米应急池和腾龙公司应急池南侧的4个废弃养虾池（容量约1万立方米）。通过抽水泵将1.6万立方米应急池的水抽到翔龙石化应急池，把4.2万立方米应急池的消防水抽到废弃养虾池，有效扩大了应急池的容量。指导地方协调消防部门将应急池水作为消防冷却水，有效减少了消防水用量。消防水全部收纳于应急池内，无事故废水排入厂外环境。

大连市金州新区中石油输油管道泄漏事件

2014年6月30日18时58分，大连岳林建设工程有限公司在施工过程中，将中石油新大一线输油管道钻漏，泄漏的原油进入市政雨水管网和污水管网。污水管网的原油流入污水处理厂，雨水管网的原油流入寨子河雨水排水管出口处着火燃烧。为防止油污人海，引发次生环境灾害，大连市采取多种措施，对河道及污水管网中的油污进行拦截和封堵。一是要求金洲新区污水处理二厂开闸接纳油污。当晚，共接纳含油污水约5000吨，全部储存在该厂的备用生化池中。二是及时组织中石油在寨子河沿线用围油栏设置拦污防线，有效拦截了河道内的油污。三是向河道内投放大量吸油毡和活性炭等吸油物资。四是调用吸油机吸取河道内的油污。经过近10天的大面积清污工作，7月8日，现场应急状态解除，转入日常清污工作，实现了不让油污人海的既定目标。

事发后，中石油调集了沈阳、大连、丹东等6家专业清油队伍吸取污水处理厂备用生化池中和河道内的含油污水。大连市环保局组织相关企业对进入河道、污水管网的含油污水进行抽取，对事故泄漏点和河床上的含油砂土及河道内的吸油毡等含油废物进行收集。油污废水送至大连西太平洋石油化工有限公司进行处理，其他含油废物全部送至有资质的单位进行处置。此外，为保证油污得到妥善处置，大连市环保局协调中石油大连管道公司及时与大连东泰产业废弃物处理有限公司等处置企业签订了委托处置协议，避免了事后因处置费用无法落实而引发的纠纷。同时，大连市环保局派出监察人员到各处置企业对含油污染物的存放地及存放设施进行了检查，责成其制定处置方案，确保各类污染物得到安全处置。

沿海地区陆源污染环境风险管理存在的问题

两次事件发生后，当地政府行动迅速、密切配合、措施得当，确保没有污染物流人海洋。同时，通过两次事件也暴露出了沿海地区陆源污染环境风险管理中存在的一些问题。

沿海涉化学品企业布局性风险突出，海洋环境污染潜在压力大

一是涉化学品企业数量偏多、总体布局分散。石油勘探开采、炼制、储运和销售项目散布渤海、黄海、东海和南海沿岸，数量高达13045家；在分散式布局下，生产运输过程中引发环境风险的威胁不断加大。二是局部地区项目聚集度过高。比如第一起事件中，腾龙公司的储罐区有重石脑油和轻石脑油四个储罐，数量大、种类多，已经超出安全生产和环境风险承载能力，一旦发生事故，极可能发生连锁反应，局面难以掌控。三是涉化学品企业逐渐被居民区“包围”。许多城市规划和发展的前瞻性不够，如第二起事件中，大连市金州新区中石油输油管道初期远离中心城区，目前输油管线穿越范围内已居住着大量人口，事故风险严重威胁群众生命财产安全和社会稳定。

风险管理职能分散，陆源污染防范缺乏统一协调机制

我国多数沿海涉化学品企业排放口直通海洋，如第一起事件中，腾龙公司处理后的废水为深海排放，防范化学品风险主要靠厂区内“围”、厂界外“截”和人海后“清”三个关键环节，实施分段管理。目前这些环节的责任主体和监管部门涉及企业、安全监管、公安消防、水利、交通运输、环保、海洋、国土资源、农业和建设等多个部门，在标准制定、风险防范设施建设、日常监管和突发事件处置上的统筹协调难度较大。

防范措施不到位，难以满足环境风险防范的实际需要

一是大部分化工园区没有配套建设防范环境风险的截流、导流、收集工程等基础设施，多数中小型企业没有配套建设事故应急池，已建的事故应急池容量不能满足实际需要。第一个事件中，腾龙公司设置的2个事故应急池不能容纳事故产生的消防水，应急处置过程中又临时征用了相邻公司的应急池和4个废弃养虾池才满足处置需要。二是应急救援物资储备总量不足、分布不平衡，环渤海地区相对充足，东海、南海地区相对缺乏。三是应急救援力量不足，多数沿海省份缺少专业环境应急救援队伍。应急演练实战性不强、频次不够，救援人员业务知识、操作技能和处置经验难以适应工作需要。

法规制度不健全，环境风险管理依据不足

《突发事件应对法》和《危险化学品安全管理条例》明确了风险管理基本原则，但缺乏配套实施细则。另外， 《环境保护法》和《海洋环境保护法》等现行法律法规，也缺乏环境风险管理相关内容。尚未制定化工园区和企业防范溢油污染的截流、导流和收集工程等设施的建设标准规范，环境应急救援物资没有统一的备置标准。大部分企业没有制定专门的环境风险防范预案，已有的预案缺乏针对性、操作性和实效性，未能与政府预案有效衔接。

强化沿海地区陆源污染风险管理的对策建议

加强规划引导，从源头上防范环境风险

重视陆海统筹，实现陆源污染和海洋污染防治的有机结合。坚持政府在陆源污染防治中的主导作用，，将近岸海域污染防治目标、任务和举措纳入沿海各级人民政府的工作计划。优化区域产业布局，确保经济的可持续发展，落实环境功能区域规划要求，严格环境准入，加快制定区域环境风险评估与管理制度，严格控制各类污染物排放，从源头上控制和减少污染。开展区域环境风险评估试点，严格控制高环境风险项目，划定区域环境风险红线，制订环境风险名录，并将区域环境风险评估结果和文明城市、环保模范城、生态建设示范区等评选活动相结合，作为评选活动的重要依据。

加强部门协调联动，形成环境风险管理合力

建立环境风险防范部门联席会议制度，进一步提高环境风险防范综合协调力度。进一步巩固环保部门与公安消防、危化品救援等综合性专业应急救援队伍联动机制，建立国家级区域环境应急救援队伍。拓展与海洋、水利、农业等部门的合作空间，发展与安全监管部门的协作，提高环境风险管理的综合能力和水平。发挥多部门联动执法的效能，继续开展定期检查活动，在巩固既有成果的同时，将陆源污染事故防范于未然。

加强基础能力建设，有效提高风险防控水平

围绕国家的环境保护规划，加强环境监督和执法队伍建设，开展业务培训，包括生产工艺、现场监测知识的培训，重视人才培养，进一步提高环境风险防控能力，特别是提高指挥调度、监测预警能力；组织开展防控设施和物资储备等基础能力建设。保障陆源污染防治的资金来源，改善陆源污染防治资金来源单一的现状。确立陆源污染防治资金负担机制，在责任主体明晰的情况下，执行“污染者负担原则”，在陆源污染责任主体不明晰、发生区域性污染转移时，明确区域主体的责任，严格执行人海污染物的总量控制，同时加强各类排污费、超标排污罚款的征收、使用和监管，完善资金运作与保障机制，确保陆源污染防治资金来源的广泛性并实现对资金的科学运作和管理。

完善相关机制建设，调动公众参与陆源污染防治的积极性

海洋环境保护是一项长期系统的工程，仅靠政府投入治理难度大、见效慢。要从长远上实现碧海蓝天，离不开公众的参与。鼓励公众参与既是维护公众自身环境权益诉求的需要，又可突破政府治理的瓶颈。调动公众参与环境保护和陆源污染防治的积极性，可从以下两个方面着手：一是提高公众的海洋环境保护意识，加大舆论宣传力度，使公众充分认识到海洋环境关乎每个公民的利益、生活和长远发展，促使公众自觉保护海洋、自发监督用海项目。二是完善公众监督机制，实现公众、企业和政府间的互动合作，完善公众参与海洋污染防治决策和管理机制，激发企业开展污染防治的主动性，完善公众监督企业防治陆源污染的途径和程序。

抓紧制定出台一系列行之有效的政策制度

结合各地提出的建议，当前较为迫切的是制定化工园区与企业内环境风险防范工程设施设计建设标准规范和污染应急救援物资备置标准，在企业排污申报登记制度中增加环境风险申报的内容，出台企业环境风险分级管理制度，研究制定环境污染强制保险管理办法。

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（密晨曦，大连海事大学国际法学博士研究生、国家海洋局海洋发展战略研究所；陈明系环境保护部应急办处长）