丹麦农业生产水污染综合防治政策及启示

文／郭鸿鹏 徐北春 刘春霞 舒坤良

摘要 农业生产是水污染的主要来源之一，本文介绍了丹麦在治理农业生产水污染方面的经验措施，完善的法规政策体系、精细化管理与监管政策、严格的化肥施用账户制度和粪肥配额制、自愿的粪肥交易制、多主体的公共参与机制，并借鉴丹麦经验，结合我国实际，从建立健全农业生产水污染综合防治法律法规，以严格的监管政策和组合措施确保法律法规落到实处，加强农业水污染技术创新和引导公众尤其是农民积极参与等方面提出我国农业生产水污染防治相关政策建议。

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关键词 农业生产水污染：综合防治；施肥账户；粪肥交易：公众参与：丹麦

20世纪70年代以来，欧盟地表及地下水硝酸盐浓度日益增加，高浓度的地下水氮含量严重威胁到人们的饮水安全，其中来自农业生产领域的硝酸盐渗入是欧盟水域氮负荷的主要来源。为减少由农业生产活动产生的硝酸盐对水体的污染并预防污染形势的继续恶化，欧盟相继出台了《硝酸盐指令》和《水框架指令》。这些指令要求各成员国对所有的硝酸盐脆弱区，必须制定切实可行的行动计划来控制动物粪肥特别是无机肥料的施用，以消除农业生产领域硝酸盐带来的威胁。丹麦作为全球主要的农业生产集约国和重要的农畜产品出口国之一，过度的农药化肥使用和规模化的畜禽养殖导致了大量的氮流失到土壤、水和空气中，带来了较大的环境治理压力。在欧盟《硝酸盐指令》和《水框架指令》的引导下，丹麦采取了一系列减少农业生产水污染的相关政策，并取得了可观的效果。过去30年中，丹麦农业生产平均氮负荷已由170千克／（公顷·年）下降到100千克／（公顷·年），农业生产氮利用效率由20%～30%增加到40%～50%，流失到水体中的农业氮显著减少。丹麦在农业生产水污染综合防治方面的一系列政策，可为我国制定农业生产水污染管理政策，引导农业转变生产方式，促进农业可持续发展提供重要借鉴。

丹麦农业生产水污染防治政策逐步完善的法规政策体系

20世纪七八十年代农业生产氮负荷流失到水体环境带来的富营养化越来越明显，严重影响到丹麦湖泊和近海水域的生态水环境，为解决这一问题，丹麦政府于1987年实施了《水环境行动方案I》。该方案规定，到1993年时，氮磷总排放减少目标分别为50%和80%，其中农业氮负荷的减少是主要减排目标。为实现预期目标，该方案要求每个农户建立一个最低9个月储存容量的粪便池，有义务种植至少65%农场面积的冬季作物，并根据所种作物情况安排化肥施用计划。该政策实施目的是为了促进农作物春天生长时对动物粪肥的利用率，确保作物生长对剩余氮的充分吸收，从而减少土壤氮的流失。 《水环境行动方案I》最初希望通过改善农业生产方式来实现氮排放减少目标，然而，该政策并未对施肥数量和结构进行硬性约束，实施后未达到预期效果。鉴于此，丹麦政府于1991年开始又实施了《农业可持续计划方案》，该方案规定了化肥和粪肥的实际用量限制，即氮配额制。方案严格规定了农作物氮施用标准和有机肥的施用比例，并要求农民向农业部注册提交化肥施用账户，未按规定要求施肥的农户将处以征税处罚。到1995年，氮流失减排目标就完成了预期的一半。此后，丹麦政府于1998年实施了更为严格的《水环境行动方案Ⅱ》，该方案进一步规定了氮肥的施用标准，实施效果显著。方案实施监测结果显示，在维持畜产品和农作物产量增加的情况下，丹麦农场粪肥得到了有效利用，矿物质肥料施用量减半。为了达到欧盟《水框架指令》和《栖息地指令》标准，丹麦政府于2004年又实施了《水环境行动方案Ⅲ》。该方案要求到2015年，农业氮排放必须在原来基础上再减少13%，农业磷排放必须减半。此后，为了进一步解决农业生产氮排放带来的水体污染问题，丹麦政府分别于2009年和2011年实施了《绿色增长方案》和针对欧盟《水框架指令》的《流域管理计划RBMPs》。随着政策法规的不断完善，实施效果的不断提升，丹麦已成为欧盟乃至全球农业水污染控制效果最佳的国家之一。

覆盖全面的精细化管理与监管政策

为了有效治理农业生产水污染，丹麦政府从农业投入品源头抓起，实施了覆盖全面的精细化管理与监管政策，主要集中在畜禽养殖粪肥管理、农用化学品生产使用管理等多个方面。规定农场主畜禽饲养数量必须根据其拥有的土地量来确定，每个农场饲养的家畜量不得超过500个单位。一旦农场牲畜数量达到250个单位，监管部门就会对农场进行科学合理的评估，根据评估结果决定农场是否应该继续扩大规模。政府每年随机抽取养殖场地深井水样进行粪便污染检测，若发现养殖场畜禽粪便管理违反要求甚至对周围水体造成污染，将交由环保部门对其污染事故进行相应处罚。为了减少畜禽粪便造成的水污染，丹麦政府对畜禽粪便管理做了严格规定。比如，粪肥施用在裸露耕地上，则必须在施用12小时内对其进行犁耕人土处理。为了防止粪肥污染地表和地下水，丹麦政府还规定畜禽粪肥必须发酵处理后才能施入农田，而且在被积雪覆盖的土地上不能施用畜禽粪便。其次，丹麦政府对农药化肥的投入使用制定了严格的审批程序，所有生产的农药必须经过国家环保署批准后方可全面投入市场。政府对农药化肥施用的种类、时间及数量有严格的规定，环保部门负责监管各种农药化肥的使用趋势，并对使用后可能造成的水体污染进行监测。此外，丹麦环保局已全面禁用对地下水危害较大的200多种农药化学物质，并成立了一个专门委员会，负责评估近10年来农药化肥使用减少后的农业集约区水域整体质量。除了对农业生产投入品方面制定了严格的监管政策，丹麦政府还建立了完善的农业流域地下水水质监测系统，设置专门监测机构严密监测农业生产活动集约区地下水质，并实时把监测水质报告发布在网络上，以供公众监督。

严格的化肥施用账户制度和粪肥配额制

在丹麦，一系列水环境行动方案的实施是为了实现最初的农业生产氮排放减半的目标。自1991年起，丹麦政府要求所有农民向农业部提供一个包含种植模式、耕种面积、无机化肥使用、有机肥使用及饲养家畜数量的化肥账户，依据该化肥账户，政府可以掌控农民粪肥氮的施用比例及标准。这项依靠科研机构、农民和农民协会的力量共同合作建立的化肥账户制度，在农民作物施肥与粪肥管理决策，以及政府监管农业水污染方面发挥了重要作用，有效减少了无机化肥的施用量，缓解了农业氮对水体的污染。注册化肥账户的农场要履行相应义务，比如，在农业生产活动进行之前就要制定化肥施用计划并计算出农场所需要的总氮配额；在生产活动结束后，农场要对化肥的实际施用情况进行归档。此外，丹麦还实施了与农场耕作面积挂钩的粪肥配额制，即粪肥施用的和谐规则。和谐规则要求农民允许施用的最大粪肥量是1.7LU/（公顷·年）（LU代表丹麦家畜单位，1个LU相当于100千克粪肥氮），如果农户90%以上的耕地施用粪肥且所种农作物氮排放潜力较小，这种情况下允许施用的最大粪肥量是2.3LU/（公顷·年）。该规则要求所有农户必须统一遵守而不考虑生产环境、社会经济及地区差异，迫使畜禽养殖大户采取租用土地或者与耕作农户达成粪肥利用协议等方式达到粪肥排放标准。

自愿选择粪肥交易合作伙伴

随着丹麦畜禽养殖的规模扩张和结构转变，对养殖户来说要达到耕作面积与粪肥产生的平衡标准是非常困难的，尤其在养殖集约地区可用土地资源短缺的情况下，这种平衡标准的实现更加困难。因此，许多养殖户开始寻求与其他种植户的合作，出售多余的粪肥。目前，这种粪肥交易伙伴关系在丹麦非常普遍，大约80%的有机农场已经与养殖户达成协议购买粪肥，约70%的有机奶牛场参与到合作伙伴关系中并出售多余的粪肥。在自愿选择合作伙伴的前提下，丹麦政府允许有机农场购买的最大粪肥量是70千克／公顷。为了追踪农户化肥账户信息，丹麦政府要求农户买进或卖出粪肥时必须提交粪肥卖出者或买进者的数量信息和粪肥种类。为确保所有化肥和粪肥的施用信息记录准确，丹麦农业部需要反复核对农户粪肥交易信息。另外，化肥施用账户信息显示约89%的粪肥出售者（养殖户）会选取和他们具有诸如邻居、朋友等社会关系的人建立合作伙伴关系，而这些社会关系一般存在于相距较近的地域空间内，这样可以有效降低粪肥交易成本。数据显示，养殖农场和施肥场地之间的最大距离一般不超过5千米，只有极少数运输距离超过了10千米。由于粪肥交易合作伙伴关系大都是基于农户的社会关系网络建立起来的，因此，农户一般不会把粪肥的售价及成本负担当成一种纯经济行为，大多数合作伙伴选取了成本公摊的交易方式，“互惠”和“利他”等行为广泛存在。

多主体的公众参与机制

丹麦政府非常重视公众参与在农业生产水污染治理中的地位和作用。发展成熟的农民合作社除了履行接收社员全部农产品并集中加工出售的义务外，还负责监督和约束农民的行为，协助政府监督农户对畜禽粪便的管理及农药化肥的使用，促使农民严格按照政府法规要求开展农业生产活动；若违反规定，则取消其享受欧盟及丹麦农业补贴的资格。此外，丹麦在全国设置了数量众多的农业咨询服务中心，直接服务于全国40000多个农场。平均每18位农民就配有一名专业农业咨询服务专家，为其提供技术服务和农药化肥的施用咨询服务，使得新技术及新农药和新化肥品种在农业生产中的推广应用周期大大缩短，有的甚至不到一年时间，在确保农业增产增收的同时兼顾环保目标。此外，丹麦政府还非常注重有机农业的普及和推广。与传统农业相比，有机农业的特点就是完全不施用农药化肥，这意味着有机农业面积的扩大可大大减少无机农用化学品对地下水源的污染。政府主要通过创造市场需求而不是直接补贴农户的方式来刺激农户发展有机农业。比如，政府首先把学校、敬老院、医院等公共机构食堂纳入“有机食堂”的范畴，确保这些公共食堂的食材均为有机食品，通过市场开拓来保障农户从事有机农业的合理收益。丹麦政府认为，农户是农业生产水污染控制的主要参与者，高素质的农民与农业水污染综合防治有直接关系。全国总计有25所农业科研院校负责招收和培训农民，经过两年的学习和实习后，受训农民才可能获得“绿色证书”。只有持有“绿色证书”的农民才有资格购买面积大于30公顷的农场，且证书不得馈赠或转让。此外，持有“绿色证书”的农民还要定期接受农民合作社的继续培训教育，包括新技术、新方法以及施肥污染控制等复杂技术的应用。

我国农业生产水污染防治存在的问题

我国在农业生产过程中，单位耕地面积化肥及农药用量分别为世界平均水平的2.8倍和3倍，但农药化肥的有效利用率却远低于发达国家水平。其中，氮肥的有效利用率仅为30%～35%，磷肥仅为10%～20%，钾肥仅为35%～50%。大量的化肥通过各种途径，如径流、淋溶、反硝化、吸附和侵蚀等流入水体，导致水体丧失应有功能。同样，由于农药施药机械、施药技术和施药观念落后，乱用、滥用农药现象严重，农药利用率仅30%，大量农药残留造成农耕区地表水和地下水严重污染。除种植业外，畜禽养殖污染也成为水污染的重要来源。环境保护部发布的最新污染源普查数据显示，我国畜禽养殖业的化学需氧量、氨氮排放量分别达到1148万吨／年和65万吨／年，占全国排放总量的45%和25%，分别为工业源排放量的3.23倍和2.3倍。全国有24个省份的畜禽养殖场和养殖专业户化学需氧量排放量，占到本地农业源排放总量的90%以上。当前，农业已超过工业成为最大的面源污染产业，农业造成的水污染未得到有效控制、污染途径尚未根本切断，部分地区地下水污染程度仍在不断加重。

笔者认为，我国农业生产水污染不断加重的原因是多方面的。首先，我国缺乏对农业生产水污染的单独立法，现行法规《水污染防治法》虽然涉及到了农业非点源污染问题，但并没有对农药、化肥的施用量作出严格明细的规定，更未对畜禽养殖粪便管理作出具体规定。其次是长期受城乡二元经济的影响，我国环境保护重工业轻农业、重城市轻农村的现状还比较严重，畜禽养殖和农业种植污染环境监管政策与监管手段严重滞后，奖惩结合型监管机制不到位，监管机构不健全。再者，当前农业生产污染防治现状数据掌握不足，还未建立覆盖全面的畜禽养殖规模和粪便管理及农药化肥的施用量数据库，以至于对农业生产水污染环评数据难以获取，制约了农业生产水污染防治政策的制定和实施。虽热相关科研机构在一些重要河流、湖泊展开了农业生产水污染的科学研究，但缺乏公众的普遍参与。与农民联系密切的合作社发展不规范，功能发挥不足，缺乏对农户施肥施药的科学引导及监督约束。政府对农民合作社关于农业生产科学引导和激励措施不够，专业化的农业咨询服务专家配备不足，畜禽养殖水污染防治技术评估体制和基层专业技术人员严重缺乏。最后，农民尚未广泛参与到水污染防治工作，主体作用未能充分发挥。缺乏对农户尤其是种养殖大户关于农业生产水污染问题的教育和培训，对于环保型的有机绿色农业种植户缺乏激励措施和市场引导机制，不能充分调动农民关于水污染防治的积极性。2015年4月，国务院颁布了《水污染防治行动计划》，明确提出了中远期防治目标和行动纲领，农业水污染综合防治首次上升为国家战略。

政策启示

借鉴丹麦关于农业生产水污染综合防治经验，结合我国当前农业水污染防治面临的形势，笔者认为可从以下几方面进行相关研究和实践。

逐步建立健全农业生产水污染综合防治法律法规

我国可借鉴丹麦政府关于农业生产水污染防治法规经验，建立专门法律法规和技术指导体系，对农业生产各个层面作出具体要求，地方政府应在相关法规指导下制定指导性和操作性强的规章制度。法规中应当明确种养殖户关于农药化肥等化学投入品和畜禽粪便的施用标准，选取部分种养殖大户作为试点，采用层层推进的方式逐步完善相关法规制度。此外，法规中应明确各级政府尤其是具体职能部门在农业生产水污染防治中的责任权利，明确农业生产水污染奖惩机制，对于不按法规要求管理畜禽粪便和施用化肥农药的农户给予罚款或取消农业补贴资格的处罚，对于按规定标准生产的农户给予经济激励。

以严格的监管政策和组合措施确保法律法规落到实处

借鉴丹麦政府监管经验，首先对农药化肥生产企业进行全面监管，从源头防治农业生产水污染。所有生产的农药须经过国家环保部门的审批后方可投入使用，对地表地下水质危害较大的农药化肥，环保部门可全面禁止其生产和投入市场。其次，在农业水污染严重流域和畜禽养殖集中水域，逐步建立完善的地下水质监测系统，设置专门机构负责监测农业生产活动集中区域水质，并及时向公众发布监测报告。第三，逐步建立全面的畜禽养殖规模和粪便管理及农药化肥的施用量数据库，实施严格的化肥施用账户制度和粪肥配额制，便于地方政府及时监测和追踪种养殖户关于农药化肥的施用及粪肥管理情况。要充分发挥与农民联系密切的农民专业合作社的监督引导作用，既降低监管成本，又提高监管效率。

加强农业水污染防治技术创新，引导公众尤其是农民积极参与

加强政府部门与科研院所的合作，重视农业生产水污染防治科学研究及成果的推广。建立和培养农业咨询专家队伍，提高农业咨询人员数量和质量，充分调动农业咨询服务中心的环保积极性。鼓励科研院所和农业咨询服务中心对各类农业经营主体进行科学施用农药化肥等方面的专业培训，培训合格者发放“绿色证书”，并将之作为扩大生产经营规模的硬性条件和获取国家政策、资金扶持的重要参考。拓展有机绿色农业市场规模，借鉴丹麦经验，引导政府机关、学校、医院、养老机构等公共机构食堂使用有机食材，在保障农民生产效益的同时，降低农药化学品对水体的污染。引导种养殖大户与普通农户建立粪肥交易制度，鼓励建立粪肥交易合作社，并给予一定的补贴。建立并完善基于畜禽粪肥管理和化肥农药施用标准的奖惩机制，调动农民合理施肥施药积极性。扩大耕地有机粪肥施用量，在降低农业水污染的同时不断将培肥地力，用地养地相结合，提高土地综合生产能力。

（郭鸿鹏系吉林大学生物与农业工程学院教授；徐北春，吉林大学生物与农业工程学院、长春师范大学；刘春霞，吉林大学生物与农业工程学院；舒坤良，吉林省农业科学院）