PX项目环境群体性事件成因分析及对策研究

文／付军 陈瑶

摘要 基于总结群体性事件评价指标体系及对典型PX项目环境群体性事件进行实例分析的基础上，建立了环境群体性事件成因分析体系，并采用因子分析法对存在PX项目地区爆发环境群体性事件的潜在风险进行了定量分析，结合问卷调查、利益相关方访谈及网络舆情收集分析的方式，对政府公共政策、应对措施进行了系统研究并给出了对策建议，从而为政府预防、研判和应对PX项目环境群体性事件提供参考。

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关键词 PX项目：环境群体性事件；成因分析：公众参与

当前，我国已进入经济发展和社会变革的重大转型时期，也进入了社会矛盾频发、社会问题集中出现的高风险阶段。在各类社会群体性事件中，由环境风险引发的群体性事件越来越受到人们的高度关注。1996年以来，环境群体性事件数量以年均29%的速度递增，重特大环境事件高发频发。根据环境保护部统计数据显示，2005年以来直接受理处置的环境群体性事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重特大事件比2010年同期增长120%。PX项目所导致的环境群体性事件是目前最受社会关注，造成影响最大，同时也是最具典型性的环境群体性事件。以PX项目为代表的多项投资巨大的化工或资源开发类项目均因遭到“邻避运动”的反对而被迫下马。2007年6月厦门、2011年8月大连、2012年10月宁波镇海、2013年5月昆明、2014年3月广东茂名等相继爆发PX项目导致的群体性事件。福建漳州古雷半岛的PX厂区在2013年7月发生爆炸后，2015年4月6日发生了第二次爆炸，将公众抗拒PX项目的声音推向了顶峰。目前，国内学者分别从政治、经济和法律角度对环境群体性事件成因及对策进行了研究，结果显示环境法制体系不完善、环环保护与经济发展不协调、环境问题自身复杂性、广泛性、潜在性和累积性等因素是导致环境群体性事件形成的主要原因，也有学者从模型分析的角度构建了环境群体性事件预警模型，为环境群体性事件的研究提供了一定的理论支持。国外针对突发性环境事件治理的研究较多，针对环境问题导致的群体性事件的管理与预警研究很少，大多将环境群体性事件归为社会危机事件进行处置。环境群体性事件爆发原因复杂，除了从环境因素、政府行政管理、公民环境意识等方面进行分析外，有必要从系统科学的角度，对事件产生过程进行细致化和定量化研究。

PX项目环境群体性事件成因分析体系

环境群体性事件是指在复杂的社会背景下，环境问题与诸多因素相互作用最终演变发酵形成的群体性事件，主要诱因是环境问题，表现形式是民众通过无法律依据的聚集等形式来表达利益诉求或者进行情绪宣泄，最终对社会秩序和社会稳定造成负面影响的事件，具有一定地域性、规模性、可预见性、反复性、仿效性和危害性。因此，对于环境群体性事件的成因分析一般从环境因素与社会系统因素开始，既要充分考虑环境问题及事件本身的动态变化，又要注意其对整个区域范围的影响。基于已有的群体性事件评价指标体系研究和对PX项目环境群体性事件的实例分析，利用层次分析法，提出了PX项目环境群体性事件成因分析体系，如表1所示。其中项目特征、社会背景因素、政府公共政策及应对措施为一级指标，经济影响、环境影响、安全风险、信息公开状况等为二级指标。

PX项目环境群体性事件的成因分析

PX项目特征方面的成因分析

PX，中文学名“对二甲苯”，是用于生产涤纶纤维、医药、涂料、染料和塑料等多种材料的重要化工原料，我们的衬衣、矿泉水瓶等日常消费品的生产都离不开PX。从经济影响的角度分析，目前，我国PX年生产能力仅为1237万吨，而实际需求量已超过2000万吨，当前PX产量远远不能满足国内实际生产需求。过去的10多年内，国际市场PX的价格已经上涨1倍。建设PX项目不仅能直接或间接地拉动地区GDP增长，同时对推动地区城镇化、促进就业安置和增加社会福利等方面都能发挥重要作用，如大连PX项目总投资600余亿元，年产值约260亿元，年纳税额20亿元。PX的短缺已经成为制约我国聚酯工业发展的瓶颈。

从环境影响和安全健康的角度来看，PX的外观与普通汽油相差不多，其性质稳定，属于国家职业性接触毒物危害程度分级依据的第Ⅳ级（轻度危害指标），与汽油等级相同(实际上，普通汽油中含有lO%左右的PX)。虽然PX生产过程中产生的苯、硫化氢具有高毒性和高致癌性，是重要的大气污染物，但国内企业大多数均引进了世界上比较成熟和先进的工艺，PX生产过程中产生的苯可实现循环化利用，产生的硫化氢等废气可经过脱硫、无害化处理后排放。实际测试结果证明PX项目在正常生产运行情况下，对所在城市空气污染影响其实上非常小，迄今为止，世界各国的PX生产装置未发生过重大环境影响的安全事故。毒理学研究表明PX属于低毒性物质。国际癌症研究机构(IARC)将PX认定为“属于无有效证据证明其对人体产生致癌效应的物质”。

因此，无论从经济发展和人民物质需求的角度，还是从国家产业布局和工业发展战略需要的考虑，我们国家都迫切需要建设PX项目；同时从对环境和健康造成影响的角度分析，PX的影响较小，所以单从项目特征指标本身而言，PX项目将造成环境群体性事件的概率较小。

社会背景因素导致事件的潜在可能性分析

从全国存在PX项目的城市中分别选取顺利建设PX项目的乌鲁木齐、南京、上海，以及建设过程中出现群体性事件的厦门、宁波、大连，共6座城市作为典型研究对象，各地区社会背景信息指标详见表2。

采用因子分析法借助spss统计软件，从研究对象社会背景水平角度定量分析各地区发生环境群体性事件的潜在可能性。因子分析数学模型公

需要指出的是本研究基于选取的9个社会背景信息变量对各地区PX项目事件潜在风险进行定量分析，南京综合得分较高只能说明基于目前选取的变量数据分析，得到南京发生PX项目群体性事件的潜在风险较高（但不是一定发生）；另外，本研究的目的在于评价环境群体性事件的可能性，因此在搜集数据时要尽可能搜集与环境群体性事件紧密相关的变量，由于社会背景信息内容涉及广泛、数据的可得性较差，本研究所选的社会背景信息各变量之间的差别较大，还需进一步搜集能够表征居民生活质量、表征居民环境意识、表征居民公共参与积极性的变量等。

公共政策方面的成因分析

通过访谈、网络舆情分析及问卷调查等方式，对政府公共政策和应对能力进行系统研究。其中，访谈对象包括事件所在地环保局等政府部门的代表及PX项目建设单位的代表；网络舆情分析主要通过搜索含“PX项目”等教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 的微博展开；通过网络发放调查问卷，调查民众对政府公共政策及政府管理的具体看法，收回问卷580份，有效问卷510份，有效率87.9%。通过以上3种方式得出PX项目信息公开的主体、内容及方式，民众对公众参与的定位、公共参与程度不足的原因，公众参与的有效途径等应对措施。

信息公开问卷调查结果表明：首先，就信息公开的内容而言，70.83%公众主要关注PX项目对环境健康影响，22.50%公众主要关注项目安全隐患，很少有公众关注经济补偿及就业带动等经济效益；其次，就信息公开方式而言，公众较认可的信息公开途径包括电视、政府网站公示、公开说明会、微博等新媒体渠道。公众参与度统计调查结果表明：46. 67%公众认为公众参与度低的原因在于缺乏有效的参与途径，29.17%公众认为原因在于公民参与的意识弱，13.33%公众认为原因在于政府不重视，10.83%公众认为原因在于相关法律不完善；60.84%公众认为政府组织网络互动、听证会是最有效的公众参与方式，22.50%公众认为社会民间组织举办的说明会也是较为有效的参与方式；64.17%公众认为公众参与的最主要意义在于监督政府，同时公众对建设项目拥有否决权。

政府应对措施方面的成因分析

根据环境群体性事件的发展程度，可把政府的应对措施分为事前、事中、事后三个阶段。事前指事件出现苗头时，此时只有少部分人存在异议或不满；事中指已出现大规模的抗议行动；事后指群体性事件平息之后。调查显示：大多数公众认为政府事前应针对公众存在的疑惑采取措施，坦诚回应项目建设将造成的相关问题；绝大多数公众认为政府事中应该叫停项目，进行必要的调查，与民众协调之后再恢复建设，也有极少公众认为政府应直接叫停项目并承诺不再建设；绝大多数公众认为政府事后有必要就未完成项目进行后续说明，这可以为避免类似事件再次发生起到积极作用。

应对PX项目环境群体性事件的对策建议

因子分析法可用于定量评价环境群体性事件的潜在可能性

利用因子分析法从存在PX项目典型城市的社会背景水平角度对当地引发PX项目环境群体性事件的可能性进行了综合评估，结果表明宁波、大连等城市发生群体性事件的可能性较强，因子分析法可作为评价地区发生环境群体性事件潜在可能性大小的定量方法，进而为建设项目的选址提供决策支持。因此，利用因子分析法对拟建设PX项目城市的社会背景因素进行定量评估可为政府新建PX项目的选址提供理论参考，从而避免PX项目环境群体性事件的发生。

完善的信息公开和公众参与是预防、处理环境群体性事件的重要手段

利用问卷调查、微博分析及访谈的方式对PX项目环境群体性事件的成因进行了系统研究，结果显示公众和政府关于信息公开最为关注的内容各不相同，民众最为关注建设项目的环境健康影响和安全隐患，而政府则认为拆迁补助未得到合理解决是事件发生的主要原因；公众较认可利用电视、政府网站公示、公开说明会、微博等新媒体渠道开展信息公开工作，政府则较少采用微博等新媒体方式进行信息公开；公众环境意识弱，参与有效性差，同时缺乏有效参与途径，造成政府与公众无法进行及时沟通，民众的疑惑或不满得不到及时解决，从而导致环境群体性事件的发生。

公众认为政府和企业是利益共同体，项目建设前开展有效的沟通，加强信息公开和公众参与，在一定程度上能降低乃至避免环境群体性事件爆发的可能性。在对以往PX项目环境群体性事件反思中总结出，信息公开程度低、公众表达想法的渠道不畅是导致民众对PX项目误解升级的重要原因。调查结果表明虽然群体性事件是多利益诉求导致的事件，其中包括拆迁补偿等经济利益，但实际上最终导致事件规模迅速扩大、快速得到公众响应的根本原因在于民众对PX项目环境健康方面的影响存在疑问和担忧，即使拆迁等经济问题得到良好解决，倘若公众缺乏对项目环境健康及安全隐患的科学了解，仍有导致群体性事件发生的可能性。因此，当前政府亟需拓宽信息公开的渠道和方式，采用电视、政府网站、公开说明会、听证会、报刊等多元化的信息公开方式，特别要加强微博等新媒体方式的利用，对项目的环境健康影响及安全隐患要进行充分说明和解读，增加并落实公众参与的途径和渠道。

良好的政府应对措施能有效降低发生环境群体性事件的概率

环境群体性事件的发生具有一定的预见性，政府良好的应对措施能有效降低环境群体性事件发生的可能性。事件发生前期，政府与民众的及时沟通协商可促使民众的疑惑或不满得到解决，从而避免事件的发生，否则倘若政府对已出现的争端不予回应，未作出及时有效的处理和引导，会导致参与群体的增多和局势的恶化，同时环境群体性事件有可能在本地区引起新一轮的环境污染恐慌，甚至会出现一些不合理的环境投诉和冲突；事件发生过程中，直接承诺永久停止建设项目不是解决问题的最佳措施，这种解决方式是典型的“不依法行政”，既不符合民众的预期，也不能从根本上解决问题，在确保与公众进行良好沟通协调的条件下，可以恢复工程项目建设进度；事件过后，政府对未完成的建设项目规避不谈、不进行后续说明也是导致民众对PX项目产生非理性认识以及政府公信力降低的重要原因，对类似项目今后的建设也会产生一定消极的影响，因此应加强事后总结以及与公众的后续沟通。

提高群体性事件的应对能力，需积极回应公众疑惑，借助新媒体手段加强与公众的互动和沟通，使得公众能够制度化地参与政府日常运作并表达意见，从而切实保障公众的环境知情权、参与权和监督权。

（付军系环保部环境发展中心科技处副处长、高级工程师；陈瑶系环保部环境发展中心科技处处长、高级工程师。陈瑶系通讯作者）