防止中国国家公园变形变味变质

文／杨锐

摘要 在回顾国家公园缘起和演变的基础上，阐述了国家公园的功能及其在生态保护、社会发展、经济稳定等方面的利益，提出防止中国国家公园变形、变味、变质的四项建议：妥善处理好国家公园和其他类型的自然保护地的关系：加快、加强顶层设计，与目前的9个省份的体制试点工作形成上下互动的良性局面；尽快开展潜在国家公园地区土地权属摸底和土地赎网可行性研究：设置中国国家公园高准入门槛。

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关键词 国家公园；黄石国家公园；保护地体系：自然保护区；风景名胜区

基金项目：社会科学基金重大项目“中国国家公园建设与发展的理论与实践研究”(14ZDB142)；国家自然科学基金“基于突出价值识别的风景名胜区保护与监测研究”(51478234)；国家自然科学基金“基于多重价值识别的风景名胜区社区规划研究”(51278266)

2013年10月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园制度”的决策后，中国国家公园体制建设一直在紧锣密鼓地进行。2015年1月，13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》；3月，国家发展和改革委员会又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》以及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》，目前9个试点省份也正在编制各自的试点方案。笔者认为，在推进中国国家公园健康发展的过程中，应该防止其变形、变味、变质。如何防止，很大程度上取决于是否能够正确理解国家公园的本质、功能和利益。

“国家公园”缘起

1832年春天，美国艺术家乔治·卡特林(George Catlin，1796-1872)再次出发考察美国西部，他以绘制印地安部落酋长的系列油画而知名，这次他的目标是“优雅和美丽的自然”。他想在大规模美国西部大开发之间，用笔和油画刷捕捉西部之美。那是一个风和日丽的五月天，在前往黄石寻找密苏里河源头的路上，卡特林在南达科他州皮尔堡(Port Pierre)邂逅一队当地印第安苏人的部落，他们正在大肆猎杀野生水牛以换取欧洲殖民者手中的威士忌。这让他加深了自己的判断：印第安文化、北美水牛和美国荒野(Wilderness)即将灭绝。在这种深刻的忧伤情绪下，他写下两段话：“如果它们可以被保护起来。只要政府通过一些保护政策设立一个大公园(A Magnificent Park)”；“这是多么美丽而激动人心啊，为美国有教养的国民、为全世界、为子孙后代保存和守护这些标本。一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都在自然之美中处于原始和鲜活的状态。”

38年以后，1870年的盛夏，一支19人的探险队在1个多月的时间内对黄石荒野的奇景奇遇不断发出惊叹。9月19日动身回家的前夜，在一堆篝火旁，他们开始讨论黄石的未来。大多数成员准备申索间歇热泉和黄石瀑布周围土地的私有权，因为这些土地会带来大笔旅游收入。但康奈利·亨吉斯(Cornelius Hedges)，一位正在主持蒙大拿州历史协会的律师提出了不同意见：黄石不能被分割成碎片，不能被商业投机所垄断，取而代之，它应该成为一个国家公园。其后1年多的时间内，在他和很多有识之士的共同推动下，1872年3月1日，美国总统签署法令将怀俄明州西北部8100余平方公里的土地划为“黄石国家公园”。世界上第一个国家公园就此诞生。

从国家公园到保护地体系

从1872至今，国家公园运动从单一的国家公园概念衍生出“国家公园与保护地体系”“世界遗产”“生物圈保护区”等相关概念，也从美国一个国家发展到世界上100多个国家和地区。世界自然保护联盟(IUCN)认为“国家公园”是“保护地体系”中的一个类别。它定义保护地(Protected Area)是“通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的。”国家公园是“大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游客的机会。” 国家公园是保护地中的一种类型，是自然保护地与公众之间的媒介和窗口。根据IUCN2014年的最新统计，世界上共有207201处保护地、5220处国家公园。根据联合国环境署一世界自然保护监测中心(UNEP-WCMC)和IUCN于2012年联合发布的报告显示，截至2010年，全球保护地总面积约占地球陆地总面积的12.7%，国家公园总面积约509万平方千米，占地球陆地面积的3.42%[3]。

从新中国成立至今，我国已经建立了多种类型的保护地。根据中国环境科学研究院2014年的统计（数据来源于中国环境科学研究院李俊生基地2014年7月29日在环境保护部《国家公园体制研究报告》专家论证会的汇报），自然保护区有2669处、风景名胜区962处、国家地质公园218处、森林公园2855处、湿地公园298处、海洋特别保护区（含海洋公园）41处、（地方性或部门性）国家公园试点9处，上述保护地约占国土面积的17cYo。其中国家级自然保护地约占国土面积的12.5%。

国家公园的功能和利益

美国国家公园的功能是由1916年《美国国家公园管理局组织法》(National Park Service Organic Act)规定的：“在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源并在保证子孙后代能够欣赏不受损害的上述资源的前提下，提供（当代人）欣赏上述资源的机会”。1918年5月13日，时任美国内政部部长富兰克林．K．雷恩给国家公园局长斯蒂芬·马瑟写了一封信，阐述了他的国家公园管理3条基本原则：第一，为了子孙后代同时也为了我们这一代的使用，国家公园必须维持其不受损害的形态；第二，国家公园的设立要为人们的使用、观察、健康和愉悦服务；第三，国家利益是制定公园决策的根本依据，不管这些决策影响到的是公众事业还是私人产业。虽然对于雷恩的这封信环境保护主义者还不是很满意，但主流意见仍然认为这3项基本原则是美国国家公园管理的里程碑和基本信条，是美国国家公园体系管理的基本政策。IUCN认为国家公园的首要功能是生态系统的完整保护，其他功能包括：精神象征、科学研究、教育和（适度的）休闲游憩活动。国家公园在生态保护、社会发展、经济稳定等方面意义重大：就像能源、交通、学校等传统基础设施在国家经济社会发展中发挥的作用一样，以国家公园为代表的保护地是生态文明基础设施，是国家可持续发展战略的重要保障。国家公园和保护地除了在生物多样性和生态系统保护方面发挥不可替代的作用外，还与人类的生活密切相关，它们为人类提供干净的水源、清洁的空气、无穷的氧气、抗生素等药物，并能有效减少或缓解雾霾、沙尘暴、泥石流等自然灾害的发生频率或影响范围。在对治理气候变化方面，国家公园和保护地也发挥着极为重要的作用，据统计，世界上的国家公园和保护地可以吸收并储存地球上15%的碳。可以这样说，国家公园和保护地得不到良好的守护，生态文明只是一句空话，可持续发展也将成为“海市蜃楼”。

国家公园是国家认同感和民族自豪感的物质载体，是对全体国民尤其是青少年进行生动活泼的环境教育和科普教育的最佳场所，可以在提高国民科学、文化素养方面发挥重要作用。作为一项公益事业，在充分保护的前提下，国家公园有潜力成为全体国民公平公正的一项社会福利，成为“惠民生”战略中惠及面大、代价小、可操作性强的一项措施。美国国家公园被美国各界一致认为是美国历史上最伟大的设想，美国联邦政府历年的民意测验中，国家公园局也一再被评为最受欢迎的联邦部门，这些都反映了国家公园在美国国民心中的地位。

此外，国家公园在经济稳定方面也发挥了作用。1929年，美国经济大萧条，失业率高达25%，大批青年失业为社会稳定带来极大隐患。祸不单行，这一时期，美国中西部地区环境危机也非常严重，9年干旱，20000多平方千米过度农垦形成了大范围的“沙尘暴”，水土流失严重。在这种背景下，1933年开始担任美国总统的西奥多·罗斯福启动了“公民保护团(CivilianConservation Corps，简称CCC)项目。该团雇佣18-25岁“流浪的野孩子”，每团由150～200个男孩组成。CCC雇员每月工资30美元，其中25美元直接寄回家中。CCC的工作以保护和修复自然环境为目的，包括国家公园、国家森林等保护地，从1933到1942年，持续时间达到10年，解决了361.2万人的就业问题，稳定了美国的社会经济状况，为美国最终走出20世纪30年代的经济危机和环境危机作出了巨大贡献。在基础设施、房地产等基本饱和的情况下，中国目前正在寻找新的政府投资方向和就业增长点。以国家公园和保护地为载体的生态和自然保护、户外环境教育和（严格保护前提下的）国民休闲无疑可以成为重点考察研究的对象之一。

防止中国国家公园变形变昧变质

国家公园是关系生态文明、全民福祉和国家形象的伟大事业，但其同时也也存在着变形，变味、变质的危险，应当严格防范。

防止变形，是指既要防止将中国国家公园从自然保护地变形成为城市公园、郊野公园、游乐园或旅游度假区；也要防止将严格的自然保护区简单地转换为国家公园；还要防止将国家公园简单地理解为无人区和荒野。防止第一类变形，是因为国家公园是自然保护地中的一类，虽然对国民开放，但开放的面积一般只占总面积的5%左右，其余95%的土地是保护用土地，不受人类的干扰和影响。因此国家公园的首要功能是生态系统、生态过程和生态多样性的保护，这与城市公园、郊野公园、游乐园或旅游度假区根本不同，因为上述地区的主要功能是为居民或游客服务。在国家公园内，自然和生态是绝对的主角，人类的需求受自然和生态的约束和规范。防止第二类变形，是因为严格的自然保护区，其资源敏感度高，游客利用会严重损害生态和自然保护的效果。同时，这一类的自然保护区也未必具有国家公园所需的审美和公众教育价值。防止第三类变形，是因为国家公园承载生态文明、社会文明和精神文明三方面的重任，承担着国民生态教育、科学教育和非盈利休闲等功能，是自然保护地与国民的窗口和媒介，虽然这些功能的实现需要以生态保护为前提，但简单地将其理解为无人区或荒野地是不恰当的。没有国民接触的自然保护地是IUCN分类中的严格的自然保护区(StrictNature Reserves)和荒野(Wilderness)，而不是国家公园。当然，防止中国国家公园变形，主要是要防止国家公园变形为旅游度假区、城市园林、郊野公园或游乐园，因为这种情况发生的可能性更大，影响也最坏。

防止变味，是指要防止中国国家公园从真善美的载体变成假恶丑的舞台。就管理者而言，国家公园展现了科学角度的真、人文角度的善和艺术角度的美，其天然性、原真性、完整性和自然美是国家公园的核心价值。任何对国家公园核心价值及其载体的人工化、园林化、装饰化不仅是画蛇添足式的愚蠢行为，也会带来不良的环境影响和社会影响。另一方面，就进入者来讲，国家公园是人们难得的亲密接触大自然、陶冶高尚情感、培育人性美的场所，是一片精神乐园，采摘花草、喂食野生动物、乱刻乱划、喧闹、插队、随处吸烟、随地便溺等现象与国家公园格格不入，应严格禁止和防范。取而代之，国家公园应提倡“带进的只有脚印，带出的只是照片”这样的游赏理念。

防止变质，是指要防止中国国家公园从公益事业变质为企业的“摇钱树”或地方政府的经济“发动机”。国家公园关键在一个“公”字上，其本质是中央政府动用公共财力保护公共资源，造福公众的公益事业，公有、公管、公益、公享是国家公园之“公”的四层含义。可现实中，我们发现很多所谓的国家公园试点或者国家公园潜在地区，其建立与发展动机往往不是保护而是发展，不是公益，而是“私”利，搞得不好，中国的国家公园就像目前很多景区一样有可能沦为企业的“摇钱树”或地方政府的经济“发动机”，从而导致自然保护名不副实，门票价格连年上涨，公益属性严重淡化的可悲局面。

如何防止中国国家公园变形、变味、变质？必须从体制机制等根本处下手，切实处理好建立中国国家公园体制中的九对关系。在此，提出如下四项建议：第一，认真处理好“一（即国家公园）”和“多（即其他类型的自然保护地）”的关系，在自然保护地体系内建立国家公园体制，而不是脱离自然保护地体系单独快速地建立个体国家公园。如此，才能通过建立国家公园体制的这一良好契机，根本改变中国目前自然保护地管理中“九龙治水”的乱局。第二，加快、加强顶层设计，与目前的9个省份的体制试点工作形成上下互动的良性局面。国家公园由于其全民公益性，理论上属于中央政府的事权范围。目前9个试点省份在推进工作中的最大困惑和难点是如何明确中央、省／直辖市以及属地政府之间的关系。建议尽快在顶层设计中研究在中央政府层面重组成立“中华人民共和国国家公园和自然保护地管理局”以及在省、县两级政府重组成立“自然保护地管理局”的可行性。将各种类型自然保护地的管理职能、人员划归该局，对应成立国家公园司、自然保护区司、风景名胜区司等，赋予上述管理局规划编制权、保护项目和设施建设审批权和其他相应的执法权；同时研究出台《中华人民共和国国家公园和自然保护地法》；建立中央财政支持长效机制，研究设立国家公园建设奖补基金和国家公园社区奖补基金。第三，尽快开展潜在国家公园地区土地权属摸底和土地赎回可行性研究。这是因为，要实现国家公园自然保护有效性和全民公益性这两个根本目标，关键在于国家公园边界内的土地是否能够公有、公管、公用。笔者在实地调研中，发现有些国家公园试点地区几乎全部土地承包给农牧民，有些是60%以上的土地承包给农民。目前可能是国家赎回这些土地的最佳窗口期，方式可能包括一次性赎回、分年度赎回、地役权(Easement)或其他创新方式。行动越早、成本越低。第四，设置中国国家公园高准入门槛，建议狭义的中国国家公园数量不宜超过70个。中国国家公园同时应满足四个条件：属于最高品质的中国自然遗产或自然与文化混合遗产；能够代表国家形象，激发中华民族自豪感和国家认同感；符合完整性和真实性的要求；具备一定的公众可进入性，能够提供公益性国民教育和休闲机会。

结语

未来几年，我国经济总量仍将持续增长，生态保护、社会正义和文化复兴成为国家全面、均衡、健康发展的重要任务。这种情况下，建立中国国家公园制度恰逢其时、正当其用。根据中国的自然，文化和人口特征、政治和土地制度，创造性地设计中国国家公园体制的结构、内容和特色，使其既符合21世纪初中国国情，也符合世界国家公园运动的基本共识，是一项艰巨的历史性任务。完成这一任务，实现“为万世生态筑基，为全体国民谋福”的目标，需要我们这一代人超越各种形式的个人利益、地区利益和部门利益，需要使命感、勇气和担当。

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参考文献

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[7]杨锐．论中国国家公园体制建设中的九对关系[J].中国园林．2014 (8)：5-8.

（杨锐系清华大学建筑学院景观学系系主任、教授，社会科学基金重大项目“中国国家公园建设与发展的理论与实践研究”首席专家）