关于饮用水水源地规范化建设的思考

文／付青 郑丙辉

摘要 加强饮用水水源地环境保护与管理，对确保水源安全具有重要意义。饮用水水源地规范化建设，是落实《水污染防治法》等相关法规标准要求、提高管理水平和效率的重要手段。本文借鉴国外环境管理经验，结合我国管理和建设需求，提出了水源地规范化建设应涵盖环境保护目标、保护区建设、保护区整治、监测能力建设、风险与应急、管理机构与制度建设六项内容及要求，以期为我国水源地建设和环境监管提供参考依据。

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关键词 饮用水水源地；环境保护；规范化建设；水污染：水源水质

规范化是提高管理水平和效率的重要措施。 《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）、《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）等水源保护相关法律法规分别对各级水源保护区的管理提出了要求和规定，各地在保护区划定及整治、水源地环境管理等方面取得了一定进展，但仍然存在水源保护区尚未完全划定、保护区标志设置不规范、保护区违法现象屡禁不止、监测监控能力不到位、风险管理和应急能力基础薄弱等问题。

实践经验表明，水源水质整体改善与规范化建设和管理密切相关。近年来，各地开展了多项水源保护、污染源整治、生态修复及环境信息、环境监测和环境应急能力建设项目，但由于水源地规范化建设在目标、内容及具体要求等方面缺乏依据和指导，易造成建设目标不明确，导致资金和土地利用产生巨大浪费。

明确规范化饮用水水源地建设的内容与要求，对贯彻落实法律法规要求、有效指导各地开展水源地建设、提高管理效率具有重要意义。本文借鉴国外管理经验和我国法律法规要求，提出了规范化饮用水水源地建设的实质内涵，旨在为饮用水水源地建设、监督和保护提供目标导向和技术支撑。

我国法律法规要求及国外管理经验

我国水源地建设的法律法规要求

《水污染防治法》和《水法》规定“国家建立饮用水水源保护区制度”。《水污染防治法》要求划分饮用水水源一、二级保护区，有必要时划分准保护区，同时对各级保护区禁止、限制行为，保护区整治及准保护区水源涵养林建设等提出要求； 《水法》要求划分水源保护区并采取措施防止水源枯竭和水体污染；2010年5月，国家发改委、环境保护部、水利部、住房和城乡建设部、卫生部五部委联合印发《全国城市饮用水水源地环境保护规划（2008-2020年）》，明确要求开展一级保护区隔离、保护区整治、生态修复、环境信息管理、环境监测和环境应急能力建设；此外， 《饮用水水源保护区污染防治管理规定》也对保护区划分、水质水量、各级保护区、准保护区的禁止和限制行为提出了要求。

国外规范化水源地建设管理的经验及启示

美国《安全饮用水法》和《清洁水法》为美国水环境和水资源管理建立了基本框架。《安全饮用水法》科学地制定了饮用水标准，建立了从水源保护、配水系统、水处理，到信息公开等多方面多屏障的水质保护体系。各州也采取建立保护区、开展环境评价和污染防治等多种方式保护水源：控制因生产或泄露而有可能污染地下水源的工厂位置，禁止如新建垃圾填埋场、中转站或大型污水处理厂等企业在水源保护区选址；要求地下油罐设置防护区；各州环境政策法令要求进行环境评价；各州制定水源水质标准时，人类健康标准是基础，并据此采取污染物控制措施。

目前，加拿大采用生态系统管理(Ecosystem Management)和流域管理(Watershed Management)两种方式保护地表水源。前者重视水资源系统各组成要素之间及水资源系统与人类、社会、经济、环境间的联系；后者将水资源综合利用、保护决策的制定和实施权交给地方政府，联邦和地方政府分别颁布联邦和地方系列的“水政策”(Water Policy)。地下水源保护由联邦、省、地方三级政府及相关机构负责：联邦政府负责解决跨界水源纠纷、省级政府负责水资源管理、地方政府负责制定土地利用规划，保护机构负责流域和地下水管理。

德国《联邦水法》要求所有饮用水取水口都要建立水源保护区。100多年来，德国已建立近20000个饮用水水源保护区。德国饮用水水源保护区的特点：一是水源保护区的面积大，占德国土地总面积的13%;二是水源保护区执行的水质标准较严，地表水源一般要求54项参评的水质指标满足一级标准，只有个别可放宽为二级：三是保护区划分时充分体现“公众参与”的原则，划分水源保护区的过程中，涉及的居民及团体参与审查和评议，水厂作为主要受益者，需补偿居民及团体因建立水源保护区而遭受的损失。

日本采用“多龙治水，多龙管水”的综合管理模式。部级层面涉水部门主要有环境省、国土交通省、厚生劳动省、农林水产省和经济产业省等。各个部门各司其职，分别对水质、水资源规划和开发利用、生活用水、工业用水、农业用水进行管理。为追求水质安全、确保水量，以及达到“双安”的饮用水目标，日本采取了工程手段保供水、技术手段保水质、行政手段保协作、法律手段保安全和应急手段保供水“五种手段”。其中，饮用水安全管理法律体系的建设是日本保障水质和水量安全的有效措施和坚强后盾。

国外水源保护的经验启示我们，制定严格的水源保护法律法规、采用科学合理的水质评价方法、实施严格的管理手段、明确水源保护的具体要求和责任主体，是做好水源保护的重要措施。如美国用《安全饮用水法>和《清洁水法》奠定了水源保护的法律基础，采用法规强制措施和非强制措施处理水源的潜在威胁；加拿大明确了联邦政府和地方政府的保护水源的责任；德国在水源保护区划分、水质标准实施和公众参与方面取得了较好的效果；日本采取了“五种手段”保障水源和供水安全等。总之，各国的饮用水水源地保护和规范化建设均有明确的法律法规和管理政策要求，其先进经验为我国水源地保护和规范化建设提供了重要借鉴。

饮用水水源地规范化建设的重点内容

与国外水源保护所强调的法律法规的重要性和管理制度严格程度相比， 《水法》和《水污染防治法》虽然明确了“国家建立饮用水水源保护区制度”的要求和各级保护区内的禁止、限制行为，但并未涉及水源保护区建设的具体内容和要求，也没有形成严格的饮用水水源保护制度。因此，有必要借鉴国外经验，提出饮用水水源保护区建设的具体要求，开展饮用水水源地规范化建设。

饮用水水源地规范化建设的目标是落实饮用水水源保护区相关的各项法律法规要求，在“国家建立饮用水水源保护区制度”的框架下，达到“水质、水量”双安全的目标和保障措施。因此，规范化建设应遵循“水质水量达标、污染综合整治、风险预警防范、分级分区控制”原则，建设内容应依据我国饮用水水源地环境管理的需求及水源保护区建设的现状进行统筹考虑和设计。本文认为，当前，饮用水水源地规范化建设内容至少应涵盖建设目标、保护区建设、保护区整治、监控能力建设、风险与应急能力、管理机构与制度建设六个方面。

水源地建设目标

《水法》第三十三条规定“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全”。《饮用水源保护区污染防治管理规定》第四条和第七条要求，“饮用水水源各级保护区及准保护区均应规定明确的水质标准并限期达标”。“饮用水地表水源保护区包括一定的水域和陆域，其范围应按照不同水域特点进行水质定量预测并考虑当地具体条件加以确定，保证在规划设计的水文条件和污染负荷下，供应规划水量时，保护区的水质能满足相应的标准”。

“水源地建设目标”也是水源地规范化建设的目标，即水量、水质安全。水量安全，要求水源地供水能力、供水现状均满足服务区域的需求。因此，水量目标既要考虑供水服务区域近期和远期水量需求、也要考虑供水工程设计和实际供水能力间的关系，保证供水量满足需求并禁止超采。水质安全，要求水源地水质满足规定标准，并要体现不同类型水源、不同级别保护区的差异。因此，地表水源应依据《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)，一、二级保护区分别满足Ⅱ、Ⅲ类标准要求；地下水源应依据《地下水质量标准》(GB/T14848-93)满足Ⅲ类标准要求。

保护区建设

《水污染防治法》第五十六条规定“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区”。“有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志”。

“保护区建设”应以落实《水污染防治法》“建立饮用水水源保护区制度”的基本要求为主，应包括保护区设置与划分、保护区标志设置和一级保护区隔离防护三项内容。

饮用水水源保护区是水源地建设和管理的基础，也是保护区建设的关键。保护区划分应依据《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ/T 388-2007)，报经省级政府批复并按照管理部门要求备案；设置保护区标志，对影响水源水质安全的生产生活活动有警示作用，可起到保护水源的作用，标志设置应依据《饮用水水源保护区标志技术要求》(HJ/T 433-2008)：在水源取水口和一级保护区实施隔离防护，可避免人类活动直接污染取水口；考虑到突发环境事故亦有可能影响取水口安全，仅设置隔离防护设施不能完全阻断污染物进入水体，因此地表水源还应在穿越一级保护区的道路、输油、输气管道等高风险区域，设置应急池、事故导流槽及防泄漏设施，避免突发环境事件对取水口的影响。

保护区整治

《水污染防治法》要求“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口”，并明确规定了各级保护区的管理要求。“保护区整治”以落实保护区污染防治管理要求为主，包括一级、二级保护区和准保护区的整治，整治内容、要求及项目类型均应依据《水污染防治法》的相关条款。

一级保护区。《水污染防治法》第五十八条要求，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、．扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。按照上述要求，一级保护区不应存在与供水设施和保护水源无关的建设项目，也禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或其他可能污染饮用水水体的活动，与上述要求不符的，均应清拆或取缔，但保护区划定前已有的建设项目，应制定计划，限期搬迁。

二级保护区。《水污染防治法》第五十九条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水源。按照上述要求，二级保护区不应存在排放污染物的建设项目，从事网箱养殖、旅游等活动的，应当采取措施防止水体污染。与上述要求不一致的建设项目或水体开发行为，均应进行整治。

准保护区。《水污染防治法》第六十一条规定，禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水水源安全。饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位采取停止或者减少排放水污染物等措施。实施准保护区污染物容量总量控制，并采取工程措施或建造湿地、水源涵养林等生态保护措施。按照上述要求，准保护区整治应以水源涵养和总量控制为主，具体内容应包括污染物总量控制、水污染物削减控制和水源涵养林、湿地等生态保护工程。

监控能力建设

开展水源地水质监测和监控，是为了正常情况下反映水源水质变化状况，异常情况下及时提示水质异常，为应对突发事件提供信息。因此“监控能力建设”应考虑日常监测和预警监控两个方面的要求。

日常监测内容，应包括点位设置、监测指标及频次，具体要求应依据水源地日常管理的相关要求确定；河流型水源的预警监控断面，应设置在取水口上游大于2个小时流程的位置，湖库型水源应设置于支流入口处上游大于2个小时流程的位置，以保证一旦发生突发环境事件，下游取水口有一定的应急响应时间。预警监控指标，应依据国家、省级、市级环保部门的监测要求，结合水源供水规模、环境风险大小等因素确定，预警监控采用自动连续监测方式开展。

风险与应急能力建设

风险与应急能力建设，是为了提高水源风险防范和应急处置能力，降低突发环境事件影响水源安全的概率。因此“风险与应急能力建设”内容应主要考虑水源风险大小、事故应急等方面要求，包括风险识别与防范、应急水源建设、应急监测及应急物质和技术储备等；建设要求应根据风险源的排放特征、影响范围及可能造成后果分别确定。

建立污染源风险识别与防范体系，是从源头降低风险的关键。点源和流动源是导致水源污染风险的主要因素，因此，存在点源和流动源污染风险的水源地，应建立风险源名录并定期开展风险隐患排查和风险评估，以降低事故发生的概率。

构建严密的应急体系是应对突发环境事件的有效手段。其内容应包括：应急水源建设、应急预案制定和定期修改、应急技术专家库、应急监测能力建设等方面。具体还应提出应急水源不低于7天供水量的水量、可在2个小时内启动应急水源供水要求，以及制定应急预案、水源地常见污染物处置方案和技术专家库、配备应急监测设备等要求，确保出现突发环境事件时，能及时控制污染扩散并保障正常供水。

管理机构与管理制度

管理机构与制度建设目标，是为了落实管理责任，提高管理水平。因此，“管理机构与制度建设”的主要内容应明确管理单位的责任及提高管理效率的措施，应加强档案管理、日常巡查和定期评估等管理制度建设。

管理机构设置的具体要求应结合水源的重要性和供水规模提出，并应明确管理责任。国外经验表明，发达国家十分重视管理制度的作用。我国水源地管理也应改变“重法律法规建设、轻制度落实”、“说起来重要、做起来次要”的现状，通过建立“一源一档”档案制度，不断完善日常巡查和定期评估制度等规范化管理的内容，推动水源地管理科学化、规范化水平的不断提高。

展望

饮用水水源地规范化建设，是落实法律法规要求、提高环境管理水平的有效措施。2015年4月出台的《水污染防治行动计划》，也将饮用水水源地规范化建设作为保障水源环境安全的重要任务，并提出了考核要求。因此，各级地方政府应针对水源地建设和管理现状及问题，兼顾水源地环境管理特点及水质风险特征，按照水源地建设的内容和要求，尽快开展保护区划分、整治、预警监控及风险应急管理等各项工作。国家层面也应尽快出台饮用水水源地规范化建设与环境保护相关的技术要求，为我国水源地环境保护各项工作提供依据和参考。

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参考文献

[1]环境保护部．全国城市饮用水水源地环境保护规划(2008-2020) [R]．2008.

[2]环境保护部．集中式饮用水水源地环境保护技术指南（试行）[s]．2008.

[3]环境保护部，分散式饮用水水源地环境保护技术指南[s]．2011.

[4]环境保护部．农村饮用水水源地环境保护技术指南[s]．2013.

[5]环境保护部，农村环境连片整治技术指南[S]．2013.

[6]环境保护部．饮用水水源保护区划分技术规范[S]．2007.

[7]环境保护部．饮用水水源保护区标志技术要求[S]. 2007.

[8]环境保护部，集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南（试行）[s].2011．

（付青系中国环境科学研究院国家环境保护饮用水水源地保护重点实验室研究员；郑丙辉系中国环境科学研究院副院长、研究员。郑丙辉系通讯作者）