统筹城乡教育面临的主要问题及对策分析

汪小将

（洛阳师范学院生命科学学院，河南 洛阳 471022）

【摘　要】城乡教育一体化是当前实现我国教育育公平一条重要途径。当前我国城乡教育不公平问题突出，其根源在于我国社会长期存在的城乡二元制度和由此衍生的二元教育体制。缩小城乡教育差距需要消除城乡二元社会制度，要改革和完善现行的公共财政制度和教育制度，要改变全民教育观念，树立公平教育理念。

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关键词 城乡教育；差距；教育公平；对策

长期以来，我国实行的是城乡有别的二元社会结构体制，由此衍生出的二元教育体制导致了我国城乡教育发展严重不平衡，成为构建和谐社会最不协调的要素之一。发展农村教育事业，统筹城乡教育发展，是构建和谐社会的重要组成部分，也是实现教育公平的有效途径。

1　统筹城乡教育面临的主要问题

1.1　农村教育经费投入不足，城乡教育投入差距巨大

我国教育投资以政府为主，在投资体制上，重城市、轻农村，农村教育经费严重不足。以2004年为例，全国农村文化教育投资为30.11亿元，仅占全国文化教育事业费的26.5%，与城市相比低47个百分点[1]。使原本更需要扶持的农村教育经费严重不足，农村教育事业发展困难重重。

1.2　农村教育设施基础薄弱，城乡差距悬殊

长期以来，在“精英教育”理念的指导下，政府对城市尤其是重点学校、示范性学校“精耕细作”，而对广大农村学校则采取放任自流的“放养”政策。城市学校基础设施建设相当完备，很多学校已进入信息化教育时代。而农村学校由于教育经费投入的不足，导致基础设施建设不完善，特别是一些地处偏远、经济落后的农村学校甚至缺乏基本的办学条件，教育信息化更如空中楼阁。

1.3　农村教育形式结构单一，城乡发展水平不一

目前我国农村教育主要由国家和农村集体出资共同兴办，属公办学校。私立学校在广大农村仍属新鲜事物。农村教育主要以公办中小学基础教育为主，而各种夜校、函授学校、广播电视学校、职业技术培训学校以及各种社区教育机构则刚刚起步，且发展缓慢。相对而言，城市在教育形式结构上要比农村丰富的多，可以满足不同人群的各种不同教育需求。

1.4　教育内容和教育手段城乡差距巨大

在教学手段上城市学校由于各种设施相对比较完善，在教学过程中可以运用多媒体、网络等现代化信息技术手段来进行日常教学工作。而广大农村则大部分仍使用传统的课堂讲授来完成知识的传授和技能的培训，其教育教学效果自然不能与应用现代信息技术的城市教育相提并论。

在教育内容上，城市学校各种设备及相关人才配置相当完善。各种有利于学生身心全面发展的课程体系能够顺利开展。而广大农村学校，由于各种条件限制，学生的学习内容相对比较单一，大多停留在升学考试相关科目上。不利培养学生个性品质和提高其综合素质，影响学生将来发展前景。

1.5　农村教师缺乏，城乡师资力量差距悬殊

当前我国农村教育体系中教师需求量巨大，而实际教师数量却严重不足，很多地方连正常的比例都难以维持，一些落后的边远农村通常是一个老师教所有不同年级的学生、教学生的所有课程，形成所谓的“全日制、全方位”教学。从师资质量上来看，城市教师在学历结构、职称结构、学科结构和年龄结构比农村教师更加合理，优质教师比例远高于农村学校[2]。

另外，在人才流动方面，城市学校在教育教学环境、福利待遇、教师进修诸方面均比农村学校优越，导致农村学校留不住好教师，优秀骨干教师流失严重。

1.6　考试招生制度城乡有别，农村学生处于不利地位

目前我国中小学教育实行的仍主要是按生源地和居民身份划分，要求学生不得自主择校，这与教育机会公平的理念相悖。近年来颇受关注的农民工子女教育问题其根源即在于此。重点学校及示范性学校制度导致教育条件和质量的悬殊及“择校热”的存在，蕴藏着城乡教育在招生考试制度上的不公平。

我国高等教育目前主要采用的是全国统一的考试招生制度，高校招生的以分数为统一标准，表面看来公平，而实际上，在招生指标的划分上，仍偏向城市，且地域不平等现象严重。农村学生处在十分不利的地位。农村学生进入高层次院校、前景发展良好的学科专业的比例远低于城市学生，城乡学生接受高等教育机会不平等[3-4]。

1.7　教育结果城乡分化，影响农村社会及教育事业发展

城乡教育发展水平和质量不同，直接影响着城乡教育结果，农村人口的受教育程度和专业技能培训方面均比城市低。研究表明我国城乡间受教育程度的差异对城乡居民收入差距扩大及城乡社会发展有显著影响，并且随着市场化改革的深入，其作用越来越重要[5]。城乡教育的不公平可通过代际传递和文化的再生产，来进一步强化不合理的城乡二元结构，对今后城乡教育发展持续地产生影响[6]。

2　制约农村教育发展，影响城乡教育均衡发展的原因

2.1　城乡二元政治经济文化制度是造成城乡教育差距的根本原因

新中国建立后，我们确立了优先实现城市工业化的战略发展方向，从而形成了“农业哺育工业、农村支援城市”的发展模式。这种发展模式在工业化初期，曾极大的推进了我国的工业化和现代化进程。然而它却是以牺牲我们的农业和农村发展为代价的，经过长期的历史积累，造成我国城乡发展两极分化，直接影响着我国城乡教育的发展。

2.2　政府教育投入不足，教育投入失衡是造成城乡教育差距的重要原因

教育投入是保证教育发展的根本前提。2010年我国财政性教育投资预算占GDP的4% ，同期世界平均水平为4.8% ，发达国家如美国则高达6.0% ，在世界各国中属较低的水平。而实际投资比这更低，2009年仅为3.41% ，政府教育经费投入不足，制约我国教育事业的发展。

长期以来，我国教育行政部门并没树立起城乡均衡发展的教育理念，在教育资源配置时，重城市、轻农村，重高等教育、轻义务教育、职业教育和社区教育。中央预算内教育经费绝大多数投向的城市、投向了高等教育领域。

2.3　区别对待的城乡教育公共政策造成城乡教育差距的政策成因

我国长期实行的“中央领导、城乡分离、分级办学、分级管理”的二元教育公共政策，其核心内容是城乡教育分离，城市教育优先于农村教育，其实质是城乡学生受教育权利的不平等。教育属公共产品，其经费投入本应有政府统筹安排，而二元教育公共政策的存在，使中央和地方政府推卸了部分投资责任，形成了实质上的“农村教育农民办”的办学模式。由于中央教育经费投入缺口巨大，以地方为主的财政投入根本无法满足现代教育发展的需要，特别是经济相对落后的农村地区，在经费投入偏向城市的大背景下，教育经费更是难以得到有效保障。

在二元教育体制下，政府对农村和城市分别制定了不同的办学标准，农村学校在办学条件和教育质量上被人为认为是可以低入城市的。不公平的城乡教育公共政策进一步拉大了城乡教育之间的差距。

2.4　“重点学校、示范性学校”建设是城乡教育差距的外部促进因素

我国于20世纪八九十年代先后掀起了“重点学校”和“示范性学校”建设热潮，其宗旨是在我国教育资源总体短缺的情况下，尽可能培养出更多一些的优秀人才。然而这类政策使原本就不均衡的教育资源更加向城市、向办学条件好的学校倾斜，促使城乡教育两极分化更趋严重。

2.5　不合理的人才交流机制是城乡教育差距的人力资源促进因素

在二元体制推动下，我国城乡出现了不合理的师资人才流动。农村教师队伍缺编严重，很多农村优秀教师流向城市。相反，城里的教师几乎没有往农村去的。而农村自己培养的师范生，一旦出去了就不想再回到农村，农村成为城市教育的“耕作者”，城市变成了农村教育的“收获者”。

2.6　政府短视的社会发展理念和城乡居民教育观念的差异是造成城乡教育差距的思想观念原因

当前我国正在着力推行科学发展观，创造和谐社会。其宗旨在于促进社会政治、经济和文化的均衡及可持续发展。然而很多地方政府由于认识不够，在衡量社会发展上仍简单的以GDP增长为一切行动指南，缺少社会发展均衡理念。导致教育的发展人为落后于经济的发展。

城乡居民由于其所处社会地位、经济收入及受教育程度不同，其世界观、人生观、价值观及对教育的认识有明显差异。城镇居民大多认识到教育能够改变个人的命运及社会地位，而农民对教育的社会作用认识不足，是造成城乡教育差距的一个重要思想原因。

3　统筹城乡教育均衡发展对策分析

统筹城乡教育，实现城乡教育均衡发展，需要从社会政治、经济、文化等各个层面着手。

3.1　加快城乡一体化发展进程、逐步消除不合理的城乡二元社会体制

城乡二元结构社会体制是当前制约我国社会快速和可持续发展的重要因素。必须以科学发展观为指导，确立城乡统筹、协调发展的政策理念，加快城乡一体化进程，消除城乡二元结构。从社会经济结构基础上为城乡教育协调发展铺平道路。具体措施包括：转变社会发展观念，重视农村发展，努力提高农村发展水平和农民收入；走“城乡互通，以城带乡，最终实现城乡协调”的发展路线；取消城乡户籍制度、城市优惠政策，合理配置城乡教育资源，促进城乡教育协调发展。

3.2　建立科学的公共财政管理制度、合理配置教育资源，促进城乡教育协调发展

首先要努力提高国家财政在公共教育事业上的投入比例，重点要加强对农村教育事业的投资力度。国家统筹安排财政预算时，要坚持“保护弱势、农村优先、落后优先，从贫困地区开始”的总体原则。

其次要完善公共财政管理监督体制，切实提高公共财政的利用效率。在公共财政的使用过程中，由于目前相应的监管体制不完善，导致出现许多问题，突出表现为落实不倒位和利用效率低下。

再次要加快改革现有教育投入机制，鼓励社会资本投资农村教育事业，改善农村教育事业发展环境，促进城乡教育协调发展。

3.3　改革现行教育制度、促进城乡教育共同发展

首先，要完善教育规章制度，彻底取消重点、示范学校建设，杜绝教育资源的不合理配置。

其次，要深化教育人事制度改革，提高农村教师的整体素质。主要包括加强对农村教师的培训，建立合理的城乡教师交流机制。加大实施大学毕业生支教和志愿者计划的力度，鼓励和吸引优秀人才从事农村教育。

再次，要改革现有考试招生制度。要取消农村学生受教育的划片就读机制；妥善解决农村流动人口的入学问题；废除高等教育考试招生制度中现行的分省定额、划线录取、城乡有别的制度，建立起公平合理的高校招生录取新体制。

最后，要加快农村教育体系改革，建立适合农村现状的教育体系。要针对农村的实际情况采取灵活多样的方式发展农村中高等职业教育和社区文化教育，举办各种短期专业培训，有计划的开展农村远程教育和现代信息化教育，形成基础教育、高中教育、中等高等职业教育和短期专业培训有机结合的农村教育体系。以满足农村不同的教育需求。

3.4　加强农民教育，转变农民教育观念

广大农民由于自身的知识水平、文化素养有限，同时又容易受一些传统思想束缚，在子女教育问题上往往存在着狭隘甚至错误的思想观念。部分农民只为眼前利益或限于家庭经济承受能力往往剥夺子女受教育的权利，很多农民一心只想子女“跳出农门”，反对其回农村创业、就业，这些都不利于农村教育的发展。因此有必要加强农民教育，转变其教育观念。

发展农村教育事业，统筹城乡教育发展，是当前我国教育事业发展的总体思路和战略目标，是构建和谐社会的主要内容。我们必须从具体的国情出发，通过多种方式和渠道，最大限度的缩小城乡教育的差距，实现城乡教育的公平。

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参考文献

［１］夏仁栩,冉飞,李景国.缩小城乡教育差距对策探讨[J].现代商贸工业,2009,5:52-53.

［２］杨银付.缩小城乡教师资源差距:凝聚理想的探索和创新[J].河南教育:基础版,2009,4:8-12.

［３］王飞云.高等教育入学机会的城乡差距及缩小差距的政策建议[J].昆明学院学报,2009,31(1):92-95.

［４］陈霞.教育公平中的问题与对策研究[J].现代企业教育,2006,18:80-81.

［５］张海峰.城乡教育不平等与收入差距扩大:基于省级混合截面数据的实证分析[J].山西财经大学学报,2006,2:31-38.

［６］余秀兰.文化再生产:我国教育的城乡差异[J].华东师范大学学报,2006,2：18-26.

［责任编辑：杨玉洁］