关于高速铁路安全规制管理问题的研究

刘秋成

（北京铁路局调度所，中国 北京 100038）

【摘　要】近年来，高速铁路所暴露出来的安全问题昭示着我们应该加强安全规制管理。从硬件方面看，高铁在桥路轨道、机车车辆、牵引供电、远程调度、通信信号、运输指挥等方面运用最新成果，确保高铁安全运营。从软件方面看，高铁加强前期招投标规制管理，监理人员对整个施工全过程进行实时监管，其他相关部门不定期对供应材料的质量进行试验与抽查，把可能出现的安全问题消化在施工过程中。同时，建立了日常检修制度，事故紧急救援制度，最大限度地降低次生安全隐患及安全事故的发生。但是，现有的高铁项目在工程建设过程中存在着较为严重的质量问题，高铁安全应急管理体系尚不健全，故障预警及现场处置机制没有很好地发挥作用。为此，应该健全高铁安全规制管理法规，健全高铁安全标准体系，建立健全高铁安全监督体系，建立起合理的赔偿机制，将安全规制管理落实到每一个环节，使高铁切实成为一种安全、快捷的交通运输工具。

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关键词 高速铁路；规制管理；安全

１　高铁领域内的规制管理应用

规制管理由“规制”与“管理”两个概念组成，是政府通过对市场放任行为的管制来规范各个市场主体的交易行为，影响市场主体对于资源的配置，从而更好地调控市场。现有的研究涉及对铁路等垄断行业的规制，认为铁路是集“自然垄断性与可竞争性”、“公共性与企业性”以及“外在性”于一体的特殊行业，因此在对铁路进行规制管理过程中需要完善铁路行业的“准入规制”、“退出规制”、“价格规制”以及“普遍服务规制”等。但是，现有的研究对高铁行业的规制管理关注不够。一些成果更多地关注包括高铁在内的整个铁路系统自然垄断问题，如铁路投资、建设、运营线路以及运营票价等方面的垄断问题，而对于铁路尤其是高铁在建设及运营过程中可能出现的安全问题的规制管理研究得较为稀少。实际上，高速铁路(含动车)在建设、施工以及运营后陆续暴露出来的安全问题，昭示着我们应该加强研究，提出高铁安全规制管理政策，促进中国高速铁路事业更好地发展。

２　中国高铁安全规制管理现状

高铁是能够为广大民众提供便捷服务的公共产品，包括动车、高铁和磁悬浮高速列车等。它是一项投资巨大、对安全与环境要求非常高的民生工程，因而成为规制管理的重要方面。对于旅客来说，乘坐交通工具始终希望在保证安全的前提下可以更加快捷、方便，缩短旅行时间，尽快抵达目的地。也就是说，安全成了高铁运营中的重要因素，离开了安全，高铁就失去了存在价值。为此，我们从硬件和软件两个维度来进行分析。从硬件方面看，高铁在桥路轨道、机车车辆、牵引供电、远程调度、通信信号、运输指挥等专业技术方面体现出最新最高水平，使得高铁运行安全有了较为充分的保障，成为最为安全的交通运输工具之一。从软件方面看，首先，高铁注重前期招投标与施工方面的规制管理。中国铁路建设招投标制度始于20世纪80年代，并逐步形成了铁路工程质量与招投标挂钩政策法规。2002年，铁道部建设管理司颁布了《铁路工程质量与招投标挂钩暂行办法》，要求铁路建设项目施工和监理招标时，招标人应将建设行政主管部门公布的工程质量情况作为招标评标时的评审依据，对有关责任单位在评标时按问题性质扣分或取消3个月至1年的投标资格。其次，在施工过程中，监理人员对整个施工操作全过程进行实时监督，物资部门、试验部门不定期对供应材料的质量进行试验与抽查，随时处理并报告可能发生的质量问题，把可能出现的安全问题消化在施工过程中，使工程质量始终处于受控状态。在此基础上建立一套完整的事后安全保障措施，形成事前防范应急预案，建立事故紧急救援制度，最大限度地降低次生安全隐患及安全事故的发生，降低业已发生安全事故的损失。

３　中国高铁安全规制管理存在的问题

安全是规制管理理论的重要内容，也是规制管理理论的重要方面。离开了安全保证，速度再快、乘车环境再舒适也无济于事。由于中国高铁建设及运营历史较短，在发展高铁事业中也会遇到许多难以规制的问题，有的问题甚至引发交通事故。

３．１　高铁工程建设质量存在一定的安全隐患

工程建设质量的好坏关系到高铁运行的安全程度，它是高铁安全运行的前提，高铁安全首先来源于工程建设质量的过关，如果工程建设质量不过关，高铁安全就是一句空话。有的高铁项目在工程建设过程中存在着较为严重的质量问题。例如：哈大高铁线部分路段出现了超标准冻胀变化，引发了铁路路基变形，给高铁路基平顺性和安全性带来严重隐患；有的高铁建成通车后遭到人为破坏带来了安全风险，例如很多高铁立交桥底部被超高货车擦得伤痕累累；还有的高铁涵洞与高速公路相距很近，缺乏必要的防护。

３．２　 高铁运营安全性能理论上不足

高铁安装的信息系统能够让司机看到前方32公里范围内的路况情况，从容应对异物入侵、地震、暴风雨、雷电等突发性事件。但是，温州动车事故的发生表明，高铁司机无法看清前方32公里范围内的各类安全问题，而且也无法及时通报给调度指挥中心以及后面的车辆。又如，高铁在运营过程中备用的应急设备也无法发挥作用。按照设计，高铁自身应该可以提供120分钟的电源、通风功能，以方便旅客照明和使用空调。然而，所有的高铁故障中大多数应急电源都处于失灵状态，有时会给高铁运带来很多麻烦。

３．３　高铁安全应急管理体系不健全

３．３．１　法律法规不完善

围绕高铁运行安全与环境保护等方面，中国制定了《铁路法》以及《铁路运输安全保护条例》。然而，这两部法律法规实施的年份较早，当时中国尚未大规模地建设高铁，很难准确预测高铁的发展情况及其在运营过程中遇到的种种安全与环境问题。例如，这两部法规不可能预测到旅客吸烟将会导致列车停车进而引发安全事故问题。

3.3.2　安全技术标准尚未全部建立

安全系统包括机车车辆诊断和实时检测系统、周围环境监测和诊断系统、通信系统、制动系统和机车事故救援体系等六大体系。而高铁事故的发生说明很多安全标准尚未达到高铁的要求。“7．23”温州特大交通事故中车厢内行李横飞现象的存在说明行李架在设计之初就存在安全缺陷，另外，时速普遍超过200公里的车厢座椅上没有安全带同样会带来安全隐患。

3.3.3　信息机制不充分

迄今为止，关于高铁建设及运营过程中人们对于何种信息应该对外披露以及对外披露的范围、程度怎样还缺乏明确规定，缺乏明确的信息披露制度及机制，这就使得某些铁路局(公司)可以合法地隐藏对自己不利的信息，只披露对自己有利的信息。同时，针对一些高铁违规建设事件，群众举报无门或举报后得不到及时处置。

４　中国高铁安全规制管理的建构

为了让安全与环境规制管理产生实际效用，必须建立完善的安全与环境规制管理体系，减少高铁交通事故和环境污染等危机事件的发生几率，切实保护人民群众的生命财产安全，保护人类赖以生存的自然环境。

４．１　健全高铁安全规制管理法规

一方面，要在《铁路法》中明确规定建立一个独立于铁路建设与运营系统的高铁安全与环境规制机构，赋予该机构明确的职责与权力，使之在高铁安全与环境规制管理方面发挥第三方作用。另一方面，《铁路法》中要在总结境外国家或地区高铁的安全案例、结合近年来我国高铁在建设与运营过程中所出现的若干安全问题基础上增加安全规制管理方面的内容，明确高铁建设与运营机构在安全方面的承诺与相关责任。

4.2　健全高铁安全标准体系

将安全规制管理落实到每一个环节，在高铁机车及车厢研发上，要有完善的系统设计流程和明确的技术设计规范，对机车、车厢、轨道、信号、接触网、站台乃至标志等各个环节的安全标准进行规范量化，甚至对每一颗螺丝、每一根电线接头都要细化到具体操作员工上，以便可以进行责任追查。

4.3　建立健全高铁安全监督体系

首先，要对高铁设备生产、建设企业及其生产与建设项目实施定期普查和不定期抽查，明确检查内容，细化检查项目，规范检查方式，更新检查手段，努力排除高铁各种安全隐患，建设起较为完备的安全生产与运营监督管理体系，最大限度地防止和杜绝高铁安全事故的发生。其次，要对监管机构及监督者本身加以规制管理，在强调赋予规制者相对独立的监督权限的时候，不能忽视对规制者本身进行规制管理，应当规范各类监督权力的运作。最后，要完善高铁安全领域内的信息公开制度，使高铁招投标单位、施工单位、监理单位以及高铁运营单位等真正把安全规制管理放在首位，把人民群众的生命安全放到首位。

总之，由于中国高铁事业发展时间不长，在高铁运营过程中出现了许多安全问题，这就需要我们建立科学合理的安全规章制度，为高铁建设与运营提供安全保护政策依据，更好地规制政府机构、相关企事业单位及其工作人员的行为，使高铁切实成为一种安全、快捷的交通运输工具，为经济社会的发展插上腾飞的翅膀。

［责任编辑：刘展］