欧美反规避中规避行为认定标准的比较评析

周爱春　 苏州大学　王卉青　江苏漫修律师事务所

反规避是反倾销领域争议很大的一个议题，在多边贸易机制特别是WTO中仍未达成共同协议。目前，反规避主要是各国单边处理制度，反规避调查的对象是规避行为，反规避措施采取的前提是产品的出口行为是规避行为。中国加入世界贸易组织之后，至今已经遭受国外反规避调查40余起，涉及欧盟、美国、阿根廷、巴西、墨西哥、土耳其等国家或地区，其中欧盟20余起，美国十起左右。欧美频繁对原产于中国的产品进行反规避调查，我国政府、行业协会以及企业应该积极进行应对，但是应对的前提是有的放矢。欧美对华进行反规避调查首先要认定中国的出口行为不是正常的商业行为而是规避行为，对规避行为的认定要按照一定的标准，因此对欧美规避行为的认定标准进行比较研究，有利于我国了解欧美立法规则以及实践操作中对规避行为的认定，有利于我国应对欧美的反规避调查。

一、欧盟规避行为认定标准的立法和实践

（一）欧盟认定规避行为的立法规定

1995年12月22日的《欧共体反倾销规则》第13条第1款规定：当发生规避现行反倾销措施时，依照本规则征收的反倾销税应扩大适用于来自第三国的相似产品或其零件的进口。规避是指第三国与共同体之间一种发生于实践、过程或者行为的贸易方式的变化，对此除了征反倾销税外没有充分正当的原因或经济理由，并且有证据表明，反倾销税在相似产品的价格和／或数量方面的矫正效果正在受到破坏，并存在着就以前为相似或者相同产品确定的正常价值而论的倾销的证据。

可见，欧盟一般对规避行为的认定主要考虑的因素是：（1）第三国或地区与欧盟之间贸易模式发生改变；（2）贸易模式变化的原因是因为征收了反倾销税，除此之外不存在其他合理的原因或相应的经济原由；（3）有证据证明存在损害，或者欧盟征收的反倾销税本应体现的效果受到减少；（4）有认定倾销的证据。

对在共同体或第三国的组装规避行为的认定要素，欧盟立法更为详细。主要包括：（1）组装是在发起反倾销调查之后或是在此之前才开始的或迅速扩大的，并且有关的零件来自这个被采取反倾销措施的国家；（2）而且这些零件构成装配产品的零件总价值的60％及其以上，但是，如果这些零件在装配或完成过程中的增值超过生产成本的25％，就不认为是规避。（3）采取反倾销措施产生的矫正效果正在从组装的相似产品的价格方面和／或数量方面受到损害，而且有证据证明根据采取反倾销措施的相似或相同产品确定的正常价值比较存在倾销。

（二）欧盟认定规避行为的实践分析

在软盘案（Microdisks case）中,欧共体于1993年4月对来自中国大陆和台湾地区的软盘采取临时反倾销措施之后，尽管从中国大陆和台港地区直接进口的软盘数量从1993年的20%下降到1994年的4%，但来自这个国家和地区的软盘在欧洲市场的份额却从1992年的21%猛增至1994年的36%，因此，欧盟同类产业向主管部门申请进行反规避调查，欧盟产业主张贸易方式已经发生改变。1996年欧盟对华自行车反规避案中，申请者认为欧盟从中国进口的自行车虽然大幅减少，但是车架大量增加，欧盟认为贸易模式的变化是为了规避反倾销税，没有证据证明存在其他合理的理由或经济上的原因。最后欧委会认定，欧盟进口商从中国进口自行车零部件数量大量增加是发生在反倾销调查之后，进口的自行车零部件占装配产品零件总价值的60%以上，而且自行车零部件在组装过程中的增值为达到或超过生产成本的25%，仅为10%－16%。因此，欧委会认为，进口自行车车架并进行组装的行为规避了欧盟对自行车整车征收反倾销税的救济效果，1997年1月18日，欧委会决定将适用于中国的自行车整车的反倾销税30.6%扩大适用到从中国进口的自行车零部件。

二、美国规避行为认定标准的立法和实践

一）美国认定规避行为的立法规定

1.美国关于组装规避行为的认定标准。美国对规避行为的认定标准包括以下两个方面：（1） 美国或第三国生产或组装的程序是否为该产品生产程序中的一小部分（minor） 或不重要（insignificant） 的部分；（2） 从征收反倾销税的国家进口的零部件价值是否是该产品价值的重要组成部分。在决定是否将这些来自第三国的组装产品纳入原反倾销法令的涵盖范围时，美国商务部还需重点考虑的一个因素是零部件的生产商与装配厂商之间的关系。在判断组装程序是否为生产程序的一小部分或不重要的部分时，主要考虑以下因素：产品在美国、其他第三国的投资或开发的情况； 生产程序的性质、生产设施的情况； 进行装配生产零部件的加工价值在产品中的所占比例等。

2.美国对后期开发产品规避行为的认定标准。关于后期开发产品是否构成规避行为，美国主要认定标准是：（1） 后期开发产品与征税产品在一般物理性能上相同；（2） 消费者对两种产品的期待相同；（3）两种产品的最终使用目的相同；（4）后期开发产品与被征税产品通过相同的销售渠道销售；（5）后期开发产品的宣传广告及展示方式与被征税产品相同。

3.美国对轻微改变产品规避行为的认定标准。美国认定轻微改变产品主要考虑因素包括：（1）在产品被采取反倾销措施后，将此产品从外观上、表面的形式上进行改变，但是这种改变幅度不大，是轻微的；（2）这种外观上的改变没有改变产品的功能；（3）产品通过改变不再属于要征收反倾销税的范围。

4.美国对列举的其他规避行为的认定标准。对于相当于销售的租赁行为的认定标准主要是：（1）出租至进口国的产品属于相似产品；（2）租赁条件很优惠；（3）达到实质上是销售的目的。对下游产品的监督的认定标准主要包括：（1）出口至进口国的是半成品或成品；（2）半成品或成品是由涉税的零部件加工而成。对虚构正常价值的认定标准主要包括：（1）反倾销令发布之后；（2）出口产品的正常价值发生改变；（3）出口价格高于正常价值。

（二）美国认定规避行为的实践分析

2001年美国对加拿大定尺碳素钢板反规避案中，美国主管部门在调查中认为，定尺碳素钢板添加了硼，只是在形式上进行了轻微的改变，产品的功能并未发生改变，其仍与被征收反倾销税的定尺碳素钢板一样。但是，加硼的定尺碳素钢板不再属于进行反倾销调查的范围。从该案我们可以看出，美国商务部“轻微改变产品”的认定一般着眼于物理特征、最终消费者期待、市场销售渠道与被调查产品的比较，还有一个考虑因素是轻微改变产品投放市场的时间。2006年美国对中国的“石蜡蜡烛反规避案”中，美国商务部根据案件利害关系方所提交的证据和材料，认为，含有50%或以上的棕榈蜡或植物蜡的混合石蜡蜡烛是后期开发产品，应属于反倾销税征收的范围内。美国商务部最后认为后期开发产品是否构成规避主要考虑的因素是实质性的技术发展、实质性的商业改变。

三、欧美关于规避行为认定标准的联系和区别

（一）欧美关于一般规避行为认定标准的差异

如前所述，欧盟对规避行为进行了一般性规定，同时对组装规避行为的认定进行了特别的规定，美国是通过列举的方式规定了具体的一些规避行为的认定标准。欧盟一般要求有证据表明存在倾销。而美国商务部认为针对此类产品原来的反倾销措施可以直接适用于零组件、第三国进口产品，并且不需要再证明这些产品的进口存在倾销。美国在认定组装行为时要考察“贸易方式变化”这一因素，是指产品的销售渠道或产品部件或构成要素的进货渠道的变化情况。欧盟对于一般规避行为的认定也涉及贸易模式（方式）的变化，但是两个“贸易方式改变”的大小是不一样的， 欧盟的概念范围更宽泛些。而且欧盟一般要求贸易模式的变化没有其他合理的原因或经济上必要的原由，欧盟规定是定义性的，未分别列举具体的情形。美国是通过对具体规避行为要考虑的经济上的因素进行分别规定，是具体化的，两者在立法模式上有些区别。

（二）欧美组装规避行为的认定存在差异

美国反规避法律要求在美国组装规避的产品其价值与进口零组件的价值差额微小。在第三国进行的组装规避,也要求进口到美国的组装产品价值与原被征收反倾销税的国家出口的零部件价值差额微小。但是对于差额“微小”的具体标准并没有给出，由美国商务部在实践中依个案决定，实践中已有案件对 “微小”解释为从10%到25%不等。 欧盟规定的是进口的零件占组装产品的总价值的60%及其以上，但是，如果进口零件在组装过程中的增值较大，超过生产成本的25%，就不会认为这种组装是规避行为。可见，欧美关于零件所占价值的认定存在差异。而且关于增值大小的问题，美国已经将判定标准规定为组装程序是否为产品生产过程的一部分，这部分比较小或者不重要，零部件在产品价值中的所占部分，即增值比例在美国并不是认定组装的构成要件之一，而零部件的价值比例是法定构成要件之一，增值比例只是考察因素之一，而且考察因素还包括投资程度，研究和开发程度、生产程序的性质和生产设施的状况。

（三）欧美关于规避行为的构成要件占比的差异

关于零部件比例，美国使用的是来自涉税国的部件或构成要素的购入价值与产品销售总价值相比，而欧盟是用来自涉税国的部件购入价值与所有部件购入总价值相比较。关于增值比例，美国使用的是加工制造增值部分与产品总销售价值相比，而欧盟是将组装或完工过程中的增值部分与生产总成本相比较。而且欧美关于零件价值的计算方法也存在差异。欧美使用的分子和分母不同。

欧盟在认定零件是否占组装产品的零件总价值的60%或60%以上时，作为分子的出口国的零部件价值里包含第三国进口零件的组装价值, 而作为分母的其他零部件价值则不包含第三国进口零件的组装价值。美国对进口零部件价值的认定, 首先鉴定主要部件进口价格是否有效，然后在以下三种情形中进行自由裁量确定：（1）在出口国的同一商业环节中, 同一零部件向一位与生产厂商无关的客户出售的价格；（2）美国组装厂对同一零部件向与其无关的美国供应商或第三国供应商购买的价格；（3）零部件的制造成本。

另外欧美关于组装规避行为的时间要件要求也不一样。美国规定的是反倾销调查开始后。欧盟要求组装是在发生在反倾销调查前后开始大量出现的。对于反倾销调查之前多长时间，欧盟没有明确。

四、我国企业应对欧美反规避调查的对策

（一）加强培训相关专业人才，熟悉掌握反规避国际规则

中国频繁遭受国外的反规避调查，在相应的应诉中，由于缺乏这方面的专业人才，不熟悉调查地的相关立法规则和具体实践操作，造成应诉中的重重阻碍。例如，在欧盟对华的一些反规避调查案件中，由于我国出口企业对欧盟反规避法律不是很清楚，在具体的应对方面缺乏经验，不能充分利用欧盟反规避调查的实体或程序规则，造成我国出口企业一些请求被主管部门以正当的理由予以了驳回，不予接纳。因此，我国政府以及行业协会应充分利用现有资源，加强对反规避专业人才的培养，熟悉掌握欧美反规避法中的各项条款以及实践新趋势，在具体的应对中能够有的放矢。

在对于组装这种发生最频繁的规避行为进行的对华反规避调查，我国也应充分注意到欧美在具体构成要件方面存在的区别，充分利用各自的相关立法以及实践发展产生的新规则，积极进行应对。

（二）规范企业经营行为，科学定价，实施差异化产品出口，避免反规避调查

之所以会进行反规避调查，是因为实施反倾销措施的国家或地区担心出口商通过组装等方式来规避反倾销税的征收。而反倾销措施的采取是因为我国出口商品存在倾销，对进口国国内同类产业造成损害、损害的威胁或对新建工业造成实质性阻碍，倾销和损害之间具有因果关系。如果企业转变观念，改变依赖低价出口的竞争优势，可以避免被认定存在倾销，从而从源头上防范反规避调查。

根据欧美反倾销法律规定，即使我国相关出口产品被采取反倾销措施，但是如果我国出口的产品不仅仅是表面形式或外观的改变，而是其在物理特征、消费者期待以及使用用途等方面发生了重大的变化，与被反倾销调查的产品发生较大改变，或者产品改进后，其功能发生重大改变，改进的产品就可以避免被反规避调查。如控制零部件的价值，避免组装规避调查。

因此，我国应调整产品结构，提高产品的科技含量，改善向欧美出口产品的质量、功能，凭借产品的技术特色，服务优势等增强自己在欧美市场上的竞争优势，不再仅靠价格优势，科学定价，从根本上远离反规避调查。

（三）加强建立和完善反规避调查的预警机制

关于反规避信息的收集和了解、掌握，建立相应的预警机制是我国应对欧美反规避调查的重要内容。反规避比较成熟的欧美都通过专门的部门获得、掌握相应的信息数据并进行评估，甚至定期派遣考察团到海外进行实地调查，每年发布第三国的行动报告。欧美的行业协会也非常注重收集产、销情报，在成员间互相交换，增强企业对市场的应变能力。在企业层面，美国一些大型的企业在经济贸易预警方面每年都有很大的投入，很多企业都有专人对公司的目标市场进行监控，或者委托专门的咨询公司提供市场分析服务。

我国政府应在商务部贸易救济信息收集、发布的平台上专设反规避专题，加大投入，充分利用各种渠道，获得和评估欧美关于反规避的信息数据。行业协会也应充分发挥收集资料、组织协调的能力，加强与欧美行业协会以及企业相互之间的沟通和交流，方便企业及时了解欧美反规避立法规则以及实践动态，快速调整应对策略。

（四）完善我国反规避立法，对国外对华的反规避调查可以进行反制

我国《对外贸易法》规定我国主管部门有权对规避我国对外贸易救济措施的行为采取必要的反规避措施。《反倾销条例》也规定商务主管部门可以采取适当的措施，防止规避反倾销措施的行为。《进出口货物原产地条例》也规定对货物所进行的任何加工和处理，是为了规避我国对外贸易救济措施的，海关在确定该货物的原产地时可以不考虑这类加工和处理。但是，目前我国关于反规避的立法比较抽象，没有规定具体的可操作性的实施细则。面对欧美对华频繁发起的反规避调查，我国应借鉴欧美关于反规避的立法经验，完善我国反规避制度。通过列举和概括的模式规定规避行为，为主管部门对出口到我国的产品涉嫌规避行为进行调查提供规则支持，反制欧美对华不合理的反规避调查。

（五）充分利用多边机制平台，加强谈判的话语权

我国和欧美等国家、地区都是WTO成员方。我国也已经成功的运用WTO争端解决机制处理过与欧美的贸易摩擦。因此，我国可以总结经验，欧美对我国出口产品采取反规避措施如果涉嫌违反WTO规则的，我国政府应充分利用WTO争端解决机制维护我国利益。这种方法既可以明确地表明中国政府对相关问题的态度和立场，也可以避免问题的复杂化，避免以不必要地牺牲中国的利益作为筹码换取其他成员遵守WTO规则，或者由于强硬地坚持原则而导致矛盾激化、引发贸易战的后果。

欧共体和美国的反规避立法经过多年的实践发展，已经比较成熟，多边协议的谈判也主要是他们在推动。对此，中国不应只是作为一个旁观者，而是应该积极参与其中，争取与世界各国进行合作博弈。可以在多边协定的谈判中，与其他成员方加强交流并显示自己的观点，而且根据客观情况的变化调整我国的立场，逐步完善相关的提案。好的提案才能使中国在最后制定统一规则的时候掌握话语权，中国应当审时度势，发出自己的声音，做制定国际规则的建设者而不是旁观者。2013年年底WTO达成的“巴厘一揽子协定”并未就反规避议题达成协议。因此，我国应充分利用多边机制平台，在以后关于反规避的谈判中，立足自身立场，争取属于我们的话语权。

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参考文献：

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[3]宋和平：多哈回合反倾销和发补贴规则谈判研究》，法律出版社2011年版，第308页.

[4]张佰英：《美、日、欧盟应对贸易摩擦的预警机制及其对我国的启示》，载《辽宁经济》2012年第4期.

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