中国列进口农产品的反倾销主体缺位及原因分析

徐艳玲　武昌理工学院

粮食安全、能源安全和金融安全一并成为当今世界经济发展的“三大安全”问题，各国对此高度关注。党的十八大报告中特别强调要“确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。”农产品对于一国经济发展和社会稳定具有十分重要的意义，而由农产品引发的贸易冲突却日渐增多，反倾销已然成为制约农产品贸易的重要手段。一方面，我国农产品出口遭遇了以反倾销为主的贸易壁垒，另一方面，从外国进口的大米、小麦、玉米、大豆等农产品的到岸价格远低于我国国内市场价格，对我国的农产品市场造成了极大冲击。因此，我国必须对国外农产品实施反倾销措施，以保护我国粮食安全乃至农业安全。

一、中国对进口农产品实施反倾销的现状

（一）主要农产品进口连年增加，威胁到国家安全

农业是一个国家的基础，粮食是一个国家的命脉。美国前国务卿基辛格曾经说过一句话：谁控制了石油，谁就控制了所有的国家；谁控制了粮食，谁就控制了整个人类。我国进口农产品中粮食产品进口逐年增加，直接威胁到国家粮食安全问题。目前，我国主要粮食为大米、小麦和玉米。2013年，我国粮食进口量达到8645.2万吨，占全年产量的14.4%。在我国大豆也被纳入粮食统计口径，实际上我国的粮食进口比例更高。

（二）进口粮食产品低价倾销严重

我国主要粮食产品进口量之所以持续增加，一个很重要的原因就是从国外进口的产品价格低廉。

我国大米进口格局一直以越南、巴基斯坦为主，泰国为补，2012年从这三个国家的进口比例分别达66.7%、25%和7.6%。2013年10月11日，中泰签署《中泰政府关于泰国铁路基础设施发展与泰国农产品交换的政府间合作项目的谅解备忘录》，泰国大米的进口份额一路高升，不过近期受泰国局势影响，中泰大米贸易形势不明朗。虽然近些年来，政府持续提升我国大米最低收购价格，但是国内大米市场却还是受到国外进口大米低廉价格的冲击，尤其是自2012年来，我国成为大米净进口国。2008年金融危机之后，国际大米价格出现腰斩，且呈现持续低迷状态。目前越南、巴基斯坦大米比国内低端大米每吨批发价低300元以上。2013年差价继续扩大，根据中华粮网数据显示，越南大米价格比我国湖南省早籼米每吨低1300元左右。

近年来我国玉米进口持续增加，2010年我国成为玉米净进口国，其中进口玉米几乎95%以上来自美国。而美国玉米进口比国内玉米价格要低得多。根据中华粮网数据显示，2013年东北地区玉米收购价约为2100元/吨，但是美国玉米到岸完税价约为1800元/吨。

我国是全球大豆进口最多的国家，但是国际大豆贸易掌握在以美国公司为主的国际粮商手中，它们在现货上控制了国际大豆的主要产供销渠道，在期货市场上则进行套期保值或投机活动。2005年以来，国际大豆价格走势呈M型，2005年最低价格498.5美分/蒲式耳， 2012年一路攀升到1789.0美分/蒲式耳，2014年7月大豆期货报价为1468.0美分/蒲式耳。但是由于国产非转基因大豆的产量有限，其价格一直居高不下，2014年进口大豆价格比国产大都价格要低约350元/吨。

（三）国内农产品企业的市场份额严重萎缩

入世以来，随着我国农产品市场的进一步开放，以ABCD为代表的国际粮商逐渐进入我国，并占据了重要的市场份额，导致国内农产品企业市场份额严重萎缩。2013年我国农产品贸易额达1866.9亿美元，对外依存度则高达20%，净进口产品扩大到粮棉油糖等主要大宗农产品。其中我国食糖的对外依存度为10%左右，棉花对外依存度为42.7%，大豆的进口依存度则高达80%以上。以大豆为例，排在全国大豆集团前11位的企业是：益海嘉里（外资）、中粮、嘉吉（外资）、九三、来宝（外资）、邦吉（外资）、渤海、中纺、植之元、汇福和路易达孚（外资），其中五大外资大豆集团占据国内大豆加工市场的40%以上，远远超过六大内资企业的市场占有份额。

（四）国内对进口农产品反倾销主体缺位明显

目前我国棉油粮糖等主要大宗农产品已呈现全面净进口。2014年前4个月，包括几大主粮在内的谷物净进口同比增长86%。与此同时，低价倾销的进口农产品正逐步占领更多的国内市场。面对进口农产品来袭，我国农产品经营与加工企业却鲜有拿起WTO赋予的反倾销利剑保护自己。从1995年至今，我国仅仅主动发起了几起农产品反倾销调查：一是2005年12月，由黑龙江省齐齐哈尔市克山县的沃华马铃薯制品有限公司牵头国内17家马铃薯淀粉生产企业对进口自欧盟的马铃薯反倾销案；二是2009年8月，中国畜牧业协会发起的对原产于美国的进口白羽肉鸡产品的反倾销、反补贴案，并对其征收了51.8%的反倾销关税；三是2010年11月,由安徽丰原生物化学股份公司等发起的对原产于美国的进口玉米酒糟反倾销案。上述三起反倾销调查案件中，两起由国内主要企业提起，一起由国内行业协会提起。根据《中华人民共和国反倾销条例》规定，国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织以及商务部均可以提起反倾销调查。而我国遭受严重倾销的粮食、大豆、食糖、食用植物油、棉花等相关产业并未提出反倾销调查。

从国外反倾销的实践来看，积极有效的反倾销申诉主体可以加大反倾销成功的概率，但是反倾销主体的缺位，不仅影响反倾销案件的数量，更是影响反倾销案件的质量。

（五）国内外农产品反倾销形成极大反差

与我国对进口农产品鲜有提起反倾销调查相反的是，自上世纪80年代以来，我国农产品出口遭遇反倾销多达40多起，产品涉及大蒜、蘑菇罐头、蜂蜜、小龙虾、柠檬酸等。从1995年至2012年，我国出口农产品遭受反倾销制裁情况如下：美国6起，欧盟3起，印度3起，加拿大2起，南非2起，澳大利亚2起，巴西、韩国、埃及、泰国、乌克兰、墨西哥和新西兰分别1起。这些国家征收的反倾销税率平均达100%以上，几乎使我国农产品退出其市场。在这些国家对我国农产品发起的反倾销立案调查和诉讼中，行业协会成为主要的申诉主体，如美国大蒜协会、美国罐装蘑菇公平贸易联盟、美国蜂蜜制造商协会和SIOUX蜂蜜协会、美国南方虾产商联合会、波兰深冻食品制造商协会、西班牙加工水果和蔬菜联盟。

中国作为一个农业大国，无论是从其遭受的出口农产品反倾销的状况，还是从合情合理利用WTO规则保护本国农产品产业，对进口农产品反倾销数量与农业大国的身份格格不入，这与我国对进口农产品反倾销主体缺失有着直接关联。

二、中国农业领域反倾销主体缺位的原因分析

（一）农产品生产企业反倾销意识薄弱

我国大部分农产品生产企业的主体意识不强，法律意识薄弱。在国内市场竞争中的竞争手段单一，主要打价格战，缺乏行业整体意识。面对国外的低价进口商品时，疲于应付，但却无应对之策，更不懂得运用法律武器来维护自身的合法权益。我国农产品企业提出反倾销调查申请时，大都是行业已造成了严重的损害，行业生存难以为继的情况下提出的。2005年，进口欧盟马铃薯淀粉的到岸价最低达2800元/吨，而国内马铃薯淀粉定价在4000元/吨左右。在中国马铃薯产业已然遭受巨大冲击之下，国内企业才做出反映，这就导致错过了立案调查的最佳时机。即便当反倾销措施发挥作用的时候，产业的巨大损失也无法避免。

同时，我国还有众多农产品生产企业存在严重的“搭便车”的心理，即便是威胁到自身利益，仍不愿出钱出力，等待“渔翁之利”。

（二）农产品生产集中度低,难以形成有效申诉主体

我国农产品生产模式是以“家庭承包责任制”为主，农产品生产分散于千万农户，这样造成了我国农户数量众多、生产分散、生产规模较小的局面。同时，我国农民本身缺乏组织性，国内市场信息不通畅，他们也无处了解倾销国与倾销者的情况。根据我国《反倾销条例》第十七条规定：在表示支持申请反倾销的国内产业中，支持者产量占总量50%以上，应当认定为申请是由国内产业或代表国内产业提出，可以启动反倾销立案调查程序；但是表示支持申请的国内生产者的产量不足国内同类产品总产量的25%时，不得启动反倾销立案调查。我国这种小规模的分散生产与经营，使得农产品生产者无能力，也没有条件和积极性来反倾销。

（三）农产品加工以地方为主，缺乏反倾销利益联动主体

我国不仅农产品生产分散，而且加工也以地方为主。2013年，全国大米加工企业排名50强中，湖北省共9家企业榜上有名，如湖北国宝桥米、湖北梅园米业、福娃集团、洪湖市洪湖浪米业等，这些大米加工企业同属于江汉平原，即便地理位置临近，因为各县市的地方行政分割，仍然是各自为阵。小麦粉加工企业50强排名中也是同样的情形，山东省7家，河南省6家，江苏省4家，河北省4家，且分属于不同县市。我国主要农产品生产加工的地方分散模式，受地方政策的保护，自得一方利益，使其难以形成对进口农产品反倾销的利益联动主体，更不可能对低价倾销的进口农产品提出反倾销调查与诉讼了。

（四）农产品进口垄断经营，难以形成反倾销利益诉求主体

我国对小麦、玉米、稻谷、大米、食糖、棉花等大宗农产品进口实施配额管理。以2013年为例，我国进口小麦配额为963.6万吨，其中国营贸易比例90%；大米532万吨，其中国营贸易比重为50%；玉米720万吨，国营贸易占60%。我国农产品进口主体中除了国有企业外，外商投资企业和私营企业也是重要的主体。其中外商投资企业的进口比重逐年上升，目前已经超过40%。配额以内的上述农产品仅征收1%-2%的进口关税。另根据我国海关统计数据显示，2013年我国农产品进口企业前10位中，5家属于国有企业性质，2家外资企业，1家中外合资企业，2家民营企业。一些大型国有企业在农产品进口经营中获得了极大利益，根本不可能扮演反倾销申诉主体角色；而同样获得大量进口利益的外商投资企业更不可能“贼喊捉贼”提起反倾销调查与诉讼。这也导致我国对进口农产品的倾销缺乏有效的申诉主体。

（五）农产品行业协会未发挥申诉主体作用

根据《反倾销条例》第十三条和第十七条的规定，缺乏行业代表性的产品生产者，一般情况下是不具备我国启动反倾销调查申请资格的。由于我国农产品生产和加工较分散，因此在支持申请反倾销调查者中总产量达到国内总产量的50％以上的企业才能够合法有效提出申诉，则正是该行业职责。恰恰，我国农产品生产和加工行业协会数量较少、质量参差不齐，人力资源有限，尤其是懂外语和相关专业知识者甚少，何谈提出反倾销申诉？在西方发达国家，农产品行业协会十分发达，形式多样。如美国的大蒜协会、大豆协会、小麦协会、土豆协会等。在发达国家，行业协会作为申诉主体，提出反倾销立案调查的比例占到半数以上，其成功率也大大提高。

三、加快培育中国农业领域反倾销主体的思考

（一）提高农产品生产经营者的反倾销意识

我国农产品生产与经营者要积极转换观念，了解国内外市场行情，提高对倾销与反倾销的认识，区分反倾销与反对进口的贸易保护主义思想，采取主动，保护自身利益；树立正确的国际市场竞争观，学会运用WTO的法律法规与国际惯例，维护自身利益；注意国外厂商动向，进口产品数量与价格变化，搜集相关信息，提前预防倾销的发生；在日常运行中，保存企业重要文件，规范会计账目，在提出反倾销申请时，提供有力的证据和完整的资料。

（二）加快发展重点龙头企业

2012年国务院出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，意见指出，农业产业化是我国现代农业发展的防线，农业产业化龙头企业集成利用资本、技术、人才等生产要素，带动农户发展专业化、标准化、规模化、集约化生产，是推进农业产业化经营的关键。

农产品生产与经营重点龙头企业不仅内联我国千万农户和国内，而且外联国际市场，既是农业生产和加工中心，又是技术创新和服务中心，具有开拓市场、深化加工、提供服务的综合功能，既能发挥产业“火车头”作用，又加大了优势产业集中度。在遭遇国外进口农产品倾销时，重点龙头企业也能成为有效的主体提出反倾销立案调查。因此，政府要支持我国农产品龙头企业发展，重点扶持和培育一批技术水平高、国际竞争力强、生产规模大、效益好的农产品龙头企业。

（三）充分发挥农产品行业协会的作用

首先，农产品行业协会要积极调节出口农产品的价格。我国的农产品生产和加工企业比较分散，行业龙头企业少，在国际竞争中，低价策略仍是其主要战略，这样造成了竞相压价，损害了国际声誉，招致了反倾销报复。因此，我国农产品行业协会应该发挥作用，调节农产品出口价格，确定最低出口价格，保护本国产品在国际市场价格竞争优势，避免因低价遭受进口国的反倾销立案调查。

其次，农产品行业协会要主导农产品反倾销申诉。我国大部分农产品生产与经营企业对WTO的规则和反倾销法律规范不是很了解。根据我国《反倾销条例》规定，反倾销申诉主体的份额在 25%以上申诉才能受理。由于我国农业生产和经营比较分散，单个或数个企业的份额难以达到这个标准，因此行业协会可以组织企业或代替企业进行反倾销申诉。行业协会不仅可以作为反倾销申诉的主体，由于行业协会能快速准确地掌握行业产品的有关信息，它可以将我国政府部门、相关组织、同类骨干企业、反倾销专家、律师事务所等联络起来，发挥各方面的积极作用，在反倾销调查的各个阶段起到协调作用。

（四）完善我国反倾销立法

首先，我国的《反倾销条例》属于行政法规，效力低于法律。我国已经是世界货物贸易第一大国，在我国出口商品频频受阻于国外的反倾销之时，却不能以对等的法律形式来保护国内农产品生产经营者，不利于我国农产品参与国际竞争。其次，现行的《反倾销条例》主要是针对于工业产品，而忽视了农产品。因此，我国要专门制定农产品反倾销立法，明确农产品倾销的概念，制定农产品反倾销的程序,确定农产品产业损害或损害威胁。第三，要充分考虑我国农产品生产经营分散的特点，现行条例笼统地强调“在表示支持申请或者反对申请的国内产业中，支持者的产量占支持者和反对者的总产量的50%以上的，应当认定申请是由国内产业或者代表国内产业提出，可以启动反倾销调查”，50%的比重过高，不利于我国对进口农产品实施反倾销，保护我国广大农产品生产经营者的利益。因此，适当放宽农产品反倾销申诉主体的资格标准显得至关重要。

注释：

①ABCD指 ADM（Archer Daniels Midland，阿彻丹尼尔斯米德兰），邦吉（Bunge），嘉吉（Cargill）和路易达孚（Louis Dreyfus）四大国际粮商，四大粮商垄断了全球80%的粮食交易量。

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参考文献：

[1]廖良美.《论中国农业反倾销有效主体的缺位及对策》.华中农业大学学报(社会科学版), 2005.05

[2]海闻，李清亮. 《加入WTO十年来中国对外反倾销实践分析》. 国际商务研究，2011.03

[3]刘宏青，郭双焦，米家龙.《论行业协会在反倾销申诉与应诉 中作用的发挥》.武汉市经济管理干部学院学报，2001.12