中国稀土出口交易实力提升对策分析———源于WTO对中国稀土出口限制的败诉裁定

■　李　华　九江学院

稀土有“工业维生素”的美称，其在低、中、高端各类产业的广泛应用，使其成为世界各国产业技术发展不可或缺的战略资源。近年来，世界稀土需求量一直呈几何级数的增长态势，而中国几乎以占全球23%的稀土储备承担了世界90%以上的市场供应，成为稀土贸易大国，但在交易价格上却未能获得与贸易大国相匹配的竞争优势，甚至因为交易条件和管理政策等原因频繁遭遇诉讼并败诉，付出了沉重代价。本文以为，中国在稀土贸易中话语权微弱甚至缺失、频遭贸易摩擦且贸易诉讼败诉，从根本上讲是交易实力不强所致，提升交易实力是走出交易困境的有效路径。

一、中国新近所遭遇的稀土交易争端回放

十多年前，中国开始实施稀土出口配额制，一直对稀土需求量较大的美国、日本、欧盟等开始表现出强烈不满。2012年3月，日本经济产业省向WTO提交了《关于中国违规限制3种原材料出口》的报告，认为中国对稀土、钼、钨三种原材料实施“加收出口税、限制出口数量、设定最低出口价格”不合规定，成为我国“稀土案”的“导火索”。日本报告之后，美、欧等主要稀土进口国迅速策应，联合起来将这三个案件诉诸WTO争端解决机制，认为这些产品的出口关税、出口配额以及出口配额管理和分配措施违反WTO的相关规定，将这三个案件直接诉诸WTO争端解决机制。经过历时两年的较量，于2014年3月26日，WTO初步裁定中国败诉。在DSB专家组长达257页的报告中，一方面对中国就稀土、钨、钼采取的综合性资源与环境保护措施表示认可，另一方面却裁定中方涉案产品的出口关税、出口配额以及出口配额管理和分配措施不符合有关WTO规则和中方加入WTO时所做的承诺。

客观地讲，该案败诉也是“预料之中”的，原因有二：其一，该案的裁判很大程度上受了2009年美国、欧盟和墨西哥就中国原材料出口限制措施上诉案仲裁结果的影响，当年该“原材料案”也是历经多年最终裁定中国出口限制违规，终未能形成有利于我国的规则解释。“稀土案”和“原材料案”无论是原因、过程还是结果都如出一辙。其二，从法理上讲，中国在就稀土出口配额制的抗辩中，试图援引《1994年关贸总协定》规定的资源保护例外条款：“成员国在对外贸易中对可枯竭的自然资源可以采取相应保护措施。”但例外条件的适用条件一般十分苛刻，且在WTO的历来案件中，单独援引例外条款胜诉就没有先例，所以这一法理依据终未获支持。因此，对于这一“预期”的结果，除了执行WTO的裁决，取消相应的不合理政策，以符合WTO规则的方式来加强稀土资源的生产管理之外，更重要的是要通过多种方式提升稀土行业在国际市场的交易实力，增强话语权，才不至于因为“打政策的擦边球”而受制于人。

二、中国稀土出口交易实力微弱的重要原因

交易实力也称市场权力，即在商品市场交易中，对产品价格、市场份额和其它市场参与者的影响力、掌控力，以及在市场交易中获取收益的能力。在国际贸易中，交易实力的大小往往直接影响着商品价格的高低以及贸易利得的多少，一类商品交易实力的缺失，会直接导致该产品在进出口贸易中交易话语权的减弱甚至定价权的缺失。中国的稀土资源及产品要摆脱别国交易者和贸易政策的束缚，增强交易实力应当是最直接和最持续的渠道，也是在与别国的贸易较量中获取利益的关键。

(一） 他国对中国稀土供应的“高依存度”强化了对稀土市场的干预

相比而言，中国稀土储藏数量相对较大、已探明的种类相对较多，其它稀土储存量较大的国家仅仅局限在少数几个，如俄罗斯占19%、美国占13%、澳大利亚占5%、印度占3%，中国在数量上表现出明显的比较优势。但在稀土市场控制上，这些国家却占了上风。美国、日本等国出于环境和资源保护的考虑，针对稀土等战略资源实施了“从国外进口并囤积储备为主、自主开采本国资源为辅”的政策体系，动用大规模稀土国防储备以干预市场。中国作为主要供应国，在稀土管制政策上稍有紧缩，这些国家则反映强烈，干预指责中国的政策有违WTO规则，试图以此缓解和消除稀土资源危机。从实践看，他国这种“鼓励进口、限制开采”的政策基调基本不会改变，将长期依赖于中国的资源供应，所以中国作为世界稀土资源供应大国的地位在一定年限内将不会改变。外国政府为最终瓦解我国战略资源保障体系和制度，对稀土市场的强势干预无形中提高了我国对稀土市场掌控和获利的难度。

（二） 技术落后是制约我国稀土交易实力提升的重要瓶颈

如前所述，在稀土进出口贸易中，我国稀土储量上的“垄断”地位并未能直接转化为稀土商品交易中的定价能力，更未能获得预期的垄断利润。这其中最关键的是我国在稀土产业链中未能掌握利润率高的关键环节。一条完整的稀土产业链包括“采矿—选矿—分离—冶炼—加工构成”，我国唯一具有比较优势的是位于产业链低端的采矿阶段。而其它环节如稀土材料及器件研发滞后，在稀土新材料开发和终端应用技术方面与国际先进水平差距明显，拥有知识产权和新型稀土材料及器件生产加工技术较少，低端产品过剩，高端产品匮乏。技术制约导致的结果是生产、加工结构相对单一，出口主要是附加值较低的低端产品，而技术含量高、附加值高的产品较少。

（三） 国内稀土行业内耗是提升交易实力的最大障碍

我国近些年稀土行业发展的状况是产业集中度低，企业众多，缺少具有核心竞争力的大型企业，行业自律性差，存在一定程度的恶性竞争。以生产企业为例，我国现有近200家稀土开采的生产企业，其中年处理能力在2000吨至5000吨的只有10家左右，年处理能力大于5000 吨的只有3家。这些企业隶属关系十分复杂，有的隶属于地方政府，有的隶属省级政府，还有的隶属中央，除此以外，还有大量“散兵游勇”式的非法企业存在。由于缺乏高层统一的强力协调与监管体系，使得相关企业之间、中央与地方政府之间、地方政府之间等都一定程度的呈现出相对分散、各自为阵的行业格局。现实情况是，各市场主体在利益上都不愿做任何让步，甚至在产能过剩的情况下还竞相重复投资，导致产能过剩加剧、恶性竞争加剧、行业集中度低等怪圈。

(四）高昂的稀土开采与生产成本降低了稀土出口获利空间

近年来，我国稀土行业为巨额利益之争的“盗采”、“超采”、“挑肥拣瘦”、“环境污染”及“走私”等恶性现象层出不穷。这些问题的存在，一方面扰乱了稀土生产、经营市场，严重制约了中国稀土产业的良性发展；另一方面产生了极大的“负外部性”，如国内稀土储量和开采量较大的江西赣州，初步测算，赣州因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复性治理所需费用高达380亿元，这380亿元的治污费用，是江西省稀土行业2010-2011两年总利润的四倍多，这意味着整个江西稀土企业几十年的利润，都远远填补不了380亿这个巨大的治污黑洞。这些类似的问题，所引起的稀土开采与生产的社会成本、环境治理成本等，却无法内化到产品价格中去，严重损害着国家公共利益，也使得原本可以带来财富的资源比较优势逐渐成为内耗国内资源的侵蚀者。

三、提升中国稀土出口交易实力的对策建议

中国稀土行业遭遇的问题与困扰尤为突出，行业所面临的局面则更加严峻。为尽快提升交易实力，满足稀土行业甚至是更高层次的国家利益，提出以下对策建议：

（一） 改革定价机制，提高国外进口商稀土产品进口成本

多年来，中国稀土出口的价值一直相对廉价，也就是近两年来有所回升，但仍然不稳定。出口价格低廉的主要原因是价格形成机制存在缺陷。目前，稀土价格的形成机制主要是成本导向定价法，价格构成主要包括成本、利润和税金，且主要将其作为消费品对待。但对于稀土这种集稀缺性、不可再生性以及战略性等特征于一体的要素资源，完全不能与一般的消费品和生产品同日而语。而且在成本核算中完全忽视了生产过程中的环境治理和资源保护成本。这种扭曲的定价机制不仅不能反映稀土资源及产品的真实价值，还成为国内各地竞相疯狂开采、大赚快钱、生态恶化、稀缺资源外流、储量锐减的“罪魁祸首”。

所以，应当赋予稀土这类战略性资源新的定价机制。可以将原定价机制优化为：价格=成本价值+战略价值+利润+税金。其中战略价值应当由相应协会根据稀土行业应用状况确定科学的评价指标体系，测算出一个公认的价值数额比值。税金除了企业所得税等传统税种外，必须将资源消耗成本、环境污染、环境修复成本等完全内化到稀土价格中去。通过定价机制的合理优化，一方面提高稀土开采业的进入门槛和成本，遏制稀土的盲目开采与出口，避免资源和环境损失严重；另一方面将国内稀土资源消耗和环境破坏、修复等成本通过价格转嫁给国外进口商，以降低其从中国进口的意愿, 刺激国外企业因为进口成本问题而恢复其本国稀土资源的开发和利用。

（二） 加速利益整合，加强稀土行业的统一调度与管控

众多经营主体各自为阵，缺乏合力，使得谈判力量微弱，且高端产品研发能力和投入有限是交易实力不强的又一原因，应当利用行业整合来增强稀土行业的核心竞争力。

虽然我国已经成立了稀土行业协会，虽有一定的影响力，但发挥作用的范围仍然有限，无法将隶属于各行政区的稀土企业完全整合在一起，一致对抗外国进口商，谈判优势不明显。要加速稀土行业的利益整合，降低内耗，一是要成立高级别的稀土资源管理委员会，引领我国稀土产业发展政策、发展规划、产品定价、战略储备、技术创新等重大事项的全局化、制度化发展，以此为媒介有效协调中央与地方、政府与企业、国内市场与国际市场等主体间在稀土产业发展问题上存在的矛盾。

二是要加速推进以包钢集团、中国五矿、中铝公司、广东稀土、赣州稀土和厦门钨业等稀土龙头企业为主体的国内稀土行业的兼并重组，组建大型稀土企业联盟。通过该联盟，引导国内各稀土企业间实现科学的产业内分工，分别将上游稀土开采业、中游稀土冶炼分离和下游稀土深加工整合到一起，促使各企业消除企业间广为存在的技术壁垒，分别专注于自身最擅长的产品门类进行创新并加强技术整合，中高端技术提升后，还可以有效减少我国低价出口低端资源，而高价进口中高端资源的被动局面，从根本上降低我国对国外稀土技术的依赖程度。通过利益协调形成谈判合力，还能有效避免各个企业各自为政分散作价的状况，也避免形成省与省之间、省内企业与企业之间“二重竞价”的尴尬局面。

（三）源头控制与国家战略储备相结合，合理控制稀土资源市场供应量

事实上，美国之所以将中国诉诸WTO，一是认为中国稀土的出口配额制度违反了WTO的基本原则，二是认为中国稀土国内价格与出口价格差价太大。要改变这一现状，国家稀土行业管理机构应当在立足稀土国际、国内市场供求状况，并根据我国未来10年、20年甚至更长时间内的产业发展对稀土资源的需求变化趋势，以及我国稀土战略储备需求等方面进行深入分析的基础上，通过相应立法使国内对稀土价格与数量的控制有法可依，而不是一种临时的应对行为，合理规避国外交易主体对我国的发难。

为确保未来我国稀土资源供应的可持续性，还必须加速构建我国稀土资源国家战略储备体系。根据我国实际，战略储备体系可以分级实施、分类管理，即实行国家储备与企业（商业）储备相结合、资源储备与实物储备相结合等方式，在国家层面成立较高级别的领导机构予以协调，在各级地方政府成立相应机构予以执行落实。分类管理即是对我国重稀土、轻稀土的主要矿区，根据已探明的储存数量，统筹划分确定自由开发矿区、限制开发矿区和禁止开发矿区等，对禁止开发的矿区列入国家储备资源地，当地政府承担监管和保护责任，未经批准不得开采。对限制开发和自由开发矿区根据综合考量企业资质、技术条件、环保设施配套等因素后，设定相应的准入条件，由国家高级管理层面予以批准进入。

（四） 进一步增加中国在WTO中的话语权

中国入世后，在遵守WTO规则方面是无可挑剔的，但依然遇到了不少贸易摩擦。近年来，我国在应对他国贸易制裁方面长期存在一个误区，即以单纯的抗议反对为主，甚至采取一些贸易报复手段进行反击，其结果只能是两败俱伤，稀土贸易是最典型的例子。事实上，在多年来的贸易摩擦中我国屡屡陷入被动，除了存在出口商品价格低、档次低、技术含量低等问题外，另外更重要的原因是我国一直在被动地遵守国际贸易规则，而没有主动直接参与到规则的制定过程中。欧美国家既是贸易规则的制定者，又是规则执行的裁判者，因此国际规则随时成为制裁、钳制我国贸易行为的贸易壁垒不足为怪。作为名副其实的贸易大国，我国必须加强培养熟悉国际通行规则的人才队伍，同时不断增强产业实力，逐渐从熟悉规则、遵守规则转变到掌握规则的制定权，为我国企业赢得稳定公平的外贸环境提供最根本的制度保障。▲