美国再次对华晶体硅光伏电池反补贴调查的原因探讨

王翠娥　钟山职业技术学院　李岳云　南京农业大学

2011年11月美国商务部对原产于我国的晶体硅光伏电池进行“双反”调查，2012年10月公布终裁结果，对我国光伏电池征收14.78%至15.97%的反补贴税。时隔一年多，2014年1月美国商务部再次发布公告，对中国的光伏电池进行“反补贴”调查，现已公布初裁结果，补贴率为18.56%至35.21%，将于12月11日公布终裁结果。间隔时间这么短，美国为什么接连两次对我国的晶体硅光伏电池产品进行反补贴？笔者拟就此问题进行必要探讨。

一、美国两次对华反补贴调查始末

(一)第一次反补贴调查

2011年11月8日，应美国太阳能工业公司（Solar World Industries America Inc. (OR)）的申请，美国商务部对原产于中国的晶体硅光伏电池（无论是否组装入模块）进行反倾销和反补贴立案调查。

2012年10月10日，美国商务部发布公告，对原产于中国的晶体硅光伏电池作出反补贴终裁。无锡尚德太阳能电力有限公司，洛阳尚德太阳能电力有限公司、无锡尚德太阳能电力有限公司、库特勒自动化系统（苏州）有限公司、深圳尚德太阳能电力股份有限公司、扬州尚德电力有限公司、镇江荣德新能源科技有限公司补贴率14.78%；常州天合光能有限公司、常州天合光能科技有限公司补贴率15.97%，其他企业15.24%的补贴率。

2012年11月7日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的晶体硅光伏电池作出反补贴产业损害终裁，裁定涉案产品的补贴行为对美国国内产业造成了实质性损害。根据该肯定性裁决，美国商务部对涉案产品发布反补贴征税令。

由于美国对华晶体硅光伏电池作出的反补贴终裁，导致2012年我国光伏产品对美出口量大幅度下降，比2011年下降30.5%。2013年全年，我国太阳能光伏电池片及组件出口额122.9亿美元，同比又下降17.9%，国内大部分企业亏损破产，2012年一季度，包括江西赛维、尚德电力在内的10家境外上市光伏企业全部亏损，合计亏损高达6.12亿美元。而中国光伏产业引领人物施正荣也已走下神坛，2012年他辞任尚德CEO，2013年3月4日，辞去尚德董事长职位，3月20日，法院裁定尚德实施破产重整。

（二）第二次反补贴调查

2014年1月23日，美国商务部发布公告，对进口自中国的光伏产品发起反倾销和反补贴合并调查，同时对原产于中国台湾地区的光伏产品启动反倾销调查，意在堵上中国企业通过台湾地区代工规避“双反”制裁的漏洞。

本次调查的涉案产品为晶体硅光伏电池，不论是否单独、部分或完全组装成为其他产品，包括但不限于电池，组件，层压板，面板和建筑一体化材料等。由非晶硅、碲化镉或铜铟镓硒等材料制成的薄膜光伏电池，以及目前正在实施的双反税令所涵盖的太阳能电池产品不在被调查产品范围之内。

2014年6月3日，美国商务部（DOC）发布公告，对从中国进口的晶体硅光伏产品作出反补贴初裁，补贴率为18.56%~35.21%。涉案企业包括常州天合光能有限公司或常州天合科技有限公司；无锡尚德太阳能电力有限公司；镇江荣德新能源科技有限公司；镇江荣德新能源有限公司；扬州Rietech可再生能源公司；尚德能源工程有限公司；库特勒自动化系统(苏州)有限公司。另外，中国普遍税率为26.89%。

根据相关法律程序，美国商务部将于2014年8月18日作出终裁，美国国际贸易委员会将于2014年10月3日左右作出产业损害裁决。现已将终裁发布日期推迟至2014年12月11日，2015年1月26日，美国国际贸易委员会将最终裁定是否征税。

二、美国对华晶体硅电池反补贴调查的原因

在短短26个月的时间内，美国为什么会无视事实及法律依据，适用相互矛盾的原产地规则，对中国同一光伏产品再次启动调查，既有我国对外贸易和光伏产业发展本身的原因，也有美国光伏产业自身发展与美国政治因素的原因。

（一）中国光伏产品依然大量涌入美国市场

2011年11月8日美国企业提起申诉前，中国对美国出口的太阳能光伏电池大幅增长（见表1）。中国政府在2009年密集出台新能源产业扶持政策，2009年度对美出口大幅增至406．51百万美元，增幅达81.15％；2010年中国输美光伏电池产品更是增量惊人，增幅高达183.91％；2011年在美国企业提起申诉前的1—10月，中国对美出口高达1994．16百万美元，比2010年同期增长151．51％。我国光伏产品的快速涌入，使美国本土的生产企业受到威胁，部分企业申请破产，这些企业联合要求对中国出口的太阳能光伏电池产品展开反补贴调查。

而在第一次反补贴调查后，虽然经历了出口增速放缓，但中国对美太阳能光伏电池出口恢复状况较好（见表2）。到2014年3月初，据20家A股的光伏行业上市公司披露的2013年的业绩快报显示，业绩增长的公司达到14家，其中，业绩扭亏为盈的达到了9家，而在业绩下滑的6家公司中，除海润光伏亏损外，其他公司都实现了盈利。整年的出口量呈现较为明显的增长趋势。2014年前6个月的出口总额更是同比增长142.68%。

（二）中国光伏产业在第一次反补贴调查后的规避措施明显

美国第一次对中国出口的晶体硅光伏电池产品进行反补贴调查，针对的是用中国大陆电池片生产的电池组件。根据美国商务部在第一次反补贴调查中的认定结论：“电池片的原产地决定了组件的原产地”，多数大陆光伏企业为了规避第一次反补贴调查的影响，转而使用大陆以外地区主要是台湾生产的电池片生产组件。这种借境绕道的出口方式，使得大陆的太阳能产品在美国的市场占有率不但没有下降，反而继续攀升。

美国第二次的“双反”就是针对大陆企业的这种规避手段采取的行动，“双反”对象为所有在大陆生产的组件，包括自台湾地区和其他市场经济第三国电池在中国大陆组装的组件，想彻底堵死大陆企业继续大量出口美国的退路。

（三）我国对光伏产业的补贴存在不规范

我国在加入WTO之后，虽然按照《补贴与反补贴协议》（简称S C M A）和透明度原则要求，对我国当时执行的补贴政策做了相应的清理、修改和公布，但我国的补贴政策仍然存在不足。具体到太阳能光伏产业，我国政府目前采取的补贴政策有：(1)对光伏企业和产业发展的总体性支持政策规定，如：《可再生能源法》及后续的配套政策；(2)对光伏产品在出口保障或促进方面的政策措施，如：光伏产品被定义为高新技术产品，可以享受优惠的出口信贷；(3)对光伏产业在投资补助方面的支持政策措施，如：金太阳示范工程；(4)对光伏企业在税收优惠及减免方面的法规政策，如：对于光伏产业这类国家重点扶持的高新技术产业所得税优惠；(5)对光伏企业在价格保障方面的规则措施，如：价格补贴支持。这些补贴政策表现为：直接补贴、贴息贷款、税收优惠和价格补贴。这些产业扶持补贴政策，还存在不规范和不完善的地方，为美国对我国太阳能光伏电池开展反补贴调查提供了充分的借口。

（四）美国保护国内光伏产业，维护政府形象的需要

中国和美国作为世界上前两位的能源消费国，也是迫切需要并在积极开发新能源的国家，中国和美国在太阳能光伏这样一种新清洁能源的发展上都处于较好的时期，尤其美国更是光伏产业的始祖，是光伏产业的发源地，双方成为最主要的竞争对手。所以，在中国的太阳能光伏电池产品大量涌入美国市场，市场占有率逐渐升高的形势下，美国的光伏产业感到非常恐慌。另外，美国在次贷危机后就希望通过发展清洁能源产业来带动国内经济发展，创造更多的就业。但是，曾经被寄予厚望的新能源公司—Solyndra太阳能公司于2009 年得到美国政府批准的近5.35 亿美元的联邦贷款担保，仅仅维持了两年，该公司就于2011年9月申请破产，使得美国新能源发展计划失败，影响了政府的形象及公众对政府的信任。为了保护国内的产业，也为了维护政府的形象，美国国会积极推进对华太阳能光伏电池产品的反补贴调查。

（五）美国加强对亚太控制的需要

贸易问题的背后就是政治问题。随着中国的迅速崛起，中国已取代美国成为全球第一大货物贸易国，中国在亚太地区的影响力逐渐增强，另外，据《日本时报》网站报道，美国2006年还是127个国家最大的贸易伙伴，而中国是70个国家最大的贸易伙伴。现在，两国的地位互换了，中国成为124个国家最重要的贸易伙伴，而美国的数字减少至76个。在这样的背景下，美国对华贸易保护升温已成必然。为了遏制中国的发展，美国将战略重心东移，重返亚太，回复强化其在亚太发展中的主导能力。在奥巴马连任后，美国政府的发展重心仍然是国内经济，但受政党与社会压力以及机制性安排的影响，美国会更加注重亚太，更加关注与中国的新型大国关系。美国对华太阳能光伏电池的“双反”调查其实就是中美两大国之间角力的表现，是美国强化其在新型大国关系中主导地位的具体体现。

三、我国光伏产业应对美国反补贴调查的策略

（一）联合美国当地市场的中下游企业，共同应对

在美国再次对我国出口的晶体硅光伏电池进行反补贴调查后，不少美国太阳能企业积极反对。代表约90家美国太阳能企业的平价太阳能联盟在美国商务部公布初裁结果的当天发表声明，对商务部的裁定表示“失望”，称这对整个美国太阳能产业来说是一次“重大挫折”，因为它将推升美国太阳能产品价格，并减少太阳能相关就业岗位。拥有上千家太阳能企业会员的美国太阳能行业协会当天也发表声明说，征收高额关税将增加美国家庭负担的太阳能成本，从而减缓太阳能推广进程。过去几个月，该协会已在促进太阳能世界公司和中国太阳能厂商进行协商，希望达成行业协议来推动美中两国政府展开磋商。

所以，我国可以联合美国本土的这些企业协会，多方努力，促使美国审慎处理当前调查，能够终止调查程序，与中国政府和中国晶体硅光伏太阳能电池生产厂商谈判，达成妥协，允许中国产品继续输美，促进美国新能源产业的发展，解决就业，但由美国政府对于像SolarWorld这样在美国设有工厂、抱怨非法竞争的企业提供一些救济。

（二）充分利用WTO争端解决机制

中国诉美国反补贴措施案，也称DS437案，始于2012年5月。本案涉及工业品、新能源产品、化工产品、农产品等共计22类产品，其中包括晶体硅光伏电池。2014年7月14日，世贸组织公布了中国诉美国反补贴措施案专家组报告，报告认定美国2006年至2012年间对华发起的22项反补贴措施的重要法律基础违反世贸规则。2014年8月22日，中国就美国对中国部分产品的反补贴措施案（DS437）专家组报告向WTO争端解决机构提出上诉请求。

针对于此案中晶体硅光伏电池涉及的国有企业“公共机构”认定、土地补贴专项性认定和出口限制措施补贴的判决，我们在应对美国的第二轮反补贴调查中，应该充分利用，积极主动应对美国的补贴认定，提供有力证据，争取最好的结果。

（三）积极发挥好政府、行业协会和企业三方合作机制的作用

补贴是政府行为，反补贴调查的对象亦是政府，联系我国目前的经济管理体制现实，在当前中国的特定情况下，反补贴应对的主要责任应该由政府承担，行业协会做好沟通桥梁工作，企业则需要积极配合，主动合作，在日常生产经营中，三方更应积极合作开展预警工作。

在美国对我国展开反补贴调查后，机电商会全权代表中国光伏业，组织国内光伏主要生产企业积极应诉，取得了较好的效果。并提请中国商务部对美国可再生能源扶持政策及补贴措施启动贸易壁垒调查，给予美国强有力的回击。除了积极应诉方面，三方还应该在日常的生产经营过程中积极合作，关注国际市场的变化与进口国政策的发展，做好预警工作，避免不必要的损失。

（四）规范太阳能光伏产业的补贴政策，强化合规性与可行性

首先，对我国现行的各项补贴政策进行疏理，将目前执行的补贴转变为不可申诉补贴。将现有的补贴投入到中西部贫困地区的太阳能光伏产业建设或者太阳能光伏的科研与教育上或者投入太阳能光伏产业新技术的研发上，变成不可申诉补贴。其次，充分发挥我国仍是发展中国家这一身份的优势，作为发展中国家，中国可以充分利用《SCM协定》中对中国等发展中国家提供的一系列优惠。

同时，政府针对第一次反补贴调查，2013年和2014年，陆续出台很多支持光伏产业发展的政策，并已逐渐明晰，但是这些政策在实施落实执行过程中，还是会面临各种各样的问题。在政府做好引导和扶持的前提下，在具体执行过程中，政府还要做好后续配套服务措施，让政策进一步细化和可行化。

（五）开展国际合作，积极开拓新市场，发展国内市场

上文分析到我国太阳能光伏产品严重依赖国外市场，而且主要集中在欧美市场，导致在美国对我国开展反补贴调查后，出口市场缩窄，影响较大。针对这种现状，笔者认为可以从两方面解决。首先，开展国际合作，积极开拓新市场。在国内产业发展的同时，我国的光伏企业可以积极开展国际合作，在国外市场用兼并、合作等方式建立我们的晶体硅光伏电池产业，既可以规避美国的原产地规则，又可以积极开拓当地的市场。而如前所述，过分依赖欧美市场带来较大风险，所以在适当减少对欧美市场出口的前提下，更要积极开拓东南亚、拉美、非洲及大洋洲市场，这些地区的太阳能资源丰富，市场前景巨大，日本市场就是一个很典型的体现。其次，发展国内市场。我国太阳能光伏产品产能较大，出口量也大，但是国内消费占比却很小。我国太阳能资源丰富，结合政府对于新能源的鼓励政策，做好宣传，积极发展国内市场，减少对国外市场的依赖，必然能够很好地规避反补贴调查。

（六）开展新技术研发，降低生产成本，增强出口竞争力

我国太阳能光伏企业众多，但一部分企业规模较小，生产技术落后，导致生产成本高。在反补贴调查加大出口成本的情况下，企业更应该积极开展新技术研发，或者从国外引进新技术，提高生产效率，降低生产成本。在技术创新上，企业要开发晶体硅类以外的新产品，但这样耗时多，投入高，不是所有企业都能执行的。企业更可以在现有晶体硅光伏电池产品的基础上进行技术创新，比如晶体硅电池外观的美观性较差，可以优化产品本身的美观性，强化产品本身的工业设计。同时，晶体硅光伏电池产品自重较大，企业可以研究改进产品本身的材质，使得产品轻质化，更方便安装，做到更加实用可行。这样，在产品自身技术含量增强、品质提升的基础上，提高生产效率，降低生产成本，既可以弥补反补贴调查增加的出口成本部分，又增强了产品的出口竞争力，促进企业的长久发展。

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参考文献：

[1]孟繁华．我国光伏企业遭遇欧美“双反”调查的原因与应对之策．对外经贸实务，2013.4.

[2]孙鸿航、孟浩、苏竣、姚强．美对华太阳能“双反”政策的影响及对策分析．可再生能源，2012.8.

[3]徐忆斌．光伏产品反补贴贸易争端透析——兼析WTO可再生能源补贴问题．现代经济探讨，2013.6.

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[5]张兴科．美国对华光伏企业的“双反”调查对我国的影响及对策．中国高新技术企业，2012.3.