海关特殊监管区的功能特征和发展思路———以辽宁省海关特殊监管区为例

■　李天舒　辽宁省社会科学院

一、引言

海关特殊监管区是指一个国家或地区为了实现某些特定的目的而划定的有别于本国关境内一般地区并实行特殊的贸易管制、税收等政策，由海关实施特殊监管制度的特定区域。在我国海关特殊监管区域由国务院批准设立，现有6种类型，即保税区、保税物流园区、出口加工区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。海关特殊监管场所则由海关总署批准设立，主要包括保税物流中心、进口保税仓库和出口监管仓库。

海关特殊监管区的类型划分主要在于开放程度和赋予功能健全程度的差异，综合保税区和保税港区是我国现有的海关特殊监管区中开放度最高、功能政策比较齐全的特殊经济功能区，可以说叠加了保税区、出口加工区和保税物流园区赋予的所有功能类别和特殊贸易政策。保税港区已经具有了保税仓储、保税物流、保税加工、国际采购、分销和配送、国际中转、商品展示、研发、加工和制造，港口作业等综合性功能，而设在内陆地区的综合保税区还被赋予了内陆港虚拟口岸的功能。

海关特殊监管区未来整合优化发展的方向是逐步将现有的出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，新设立的特殊监管区域，统一命名为综合保税区。海关特殊监管区作为一种特殊类型经济区，是一个国家或地区发展开放型经济的重要平台。部分功能较为完善、辐射能力较强的海关特殊监管区在制度创新、整合发展、功能拓展等方面承担起了率先突破的重任，已经成为区域拓展国际贸易的重要枢纽和跨国公司投资的高密集区。

二、辽宁海关特殊监管区的现实特点和区域影响

海关特殊监管区域是区域开放型经济发展的重要战略性基础设施，海关特殊监管区主要模式、政策体系、运作机制独具特色。近年，辽宁把海关特殊监管区建设作为区域开放型经济发展的重要环节，作为投资软环境的重要内容，已经拥有海关特殊监管区6种模式中除跨境工业园区外的5种模式，还拥有保税物流中心、保税仓库和出口监管仓库二类海关特殊监管场所。海关特殊监管区对助推区域开放型经济发展具有至关重要的作用，辽宁建设东北亚国际航运中心和物流中心、高水平的现代制造业和研发转化基地大多以海关特殊监管区域为核心载体(见表1)。

（一）辽宁海关特殊监管区域和场所相对集中于大连和沈阳，沿海六个城市均有海关特殊功能区域或场所

海关特殊监管区是区域对外开放的先导区域和核心载体，它对选址布局的基本条件要求是地理位置优越、经济腹地宽广、产业基础良好、高素质劳动力以及丰富和便利的物流网络等。大连市海关特殊功能区域和场所数量较多、密度较高，有3个海关特殊功能区域和26家保税仓库，体现了大连在东北地区乃至全国对外开放中的地位和外向型经济的发展程度。沈阳有1个海关特殊功能区域和3个保税仓库，从规模和进出口额看，还有较大的发展潜力和空间。营口、丹东各有若干家保税物流中心、保税仓库等海关特殊监管场所，体现了两市作为辽宁黄海和渤海的重要港口在发展外向型经济中的前沿作用。

（二）海关特殊监管区域实现了一定程度的体制创新，成为引进外资和发展加工贸易的重点区域

从海关特殊监管区已经赋予的功能看，大窑湾保税港区、沈阳综合保税区是辽宁现有的层次最高、政策最优惠的特殊监管区域。大窑湾保税港区、大连保税区、大连出口加工区（A区）在保持原功能基础上，对行政管理体制进行了整合，实现了由一个管委会进行管理，为未来向自由贸易园区转型奠定了体制基础。沈阳综合保税区地处沈阳经济区和辽宁沿海经济带交叉辐射区域，是以沈阳保税物流中心为基础，在地理位置上有利于承接大连港、营口港的保税物流业务，是具有一定程度腹地纵深的内地虚拟口岸。海关特殊监管区是各地区招商引资的高端载体，能够以入区即保税或退税、通关时间短、物流成本低等政策和功能优势吸引周边乃至跨国的物流配送和生产型企业，成为周边和腹地出口货物集聚的中心。2013年，大窑湾保税港区实现进出口额26.62亿美元，在全国保税港区排名第6位；大窑湾保税港区冷链产业已经达到一定的发展规模，已经成为东北地区保税肉类和水果的集散地。

（三）海关特殊监管区实现了一定程度的监管手段创新，有利于充分发挥特殊区域功能优势

大连海关针对大窑湾保税港区的运营，推出先提后报、车船直取等高效通关模式，吸引众多跨国企业入驻，发挥“分拔集散”功能,佳能、东芝等跨国公司均已在港区内建立了分拨中心、采购中心。针对英特尔大连项目的配套支撑需要，拓展了出口加工区的保税物流功能，大连海关为处于大连出口加工区（B区）英特尔公司创新了精细化的通关监管模式，包括货物申报入区、区内加工、帐册核销、废品出区、成品出区等全流程环节的保税货物便捷流转解决方案，促进了大连英特尔公司与大连出口加工区优惠政策的结合。营口保税物流中心业务与港口、铁路形成有效对接，综合运用卡口管理、视频监控、海关计算机辅助管理系统等手段，实现严密监管与高效运作的有机结合，开创了进出境货物无需转关即可进出保税物流中心的“直通关”监管模式，真正实现了区港联动，大幅降低企业物流成本,已经吸引鞍钢、本钢、中石化等50余家大型企业通过中心开展业务。

三、影响辽宁海关特殊监管区功能作用发挥的主要因素

（一）特殊功能和优惠政策发挥不足，尚未充分释放其在促进区域经济发展中的比较优势

从海关特殊监管区的运作现状看，大窑湾保税港区主要发挥的是进出口口岸和短时中转站的作用，而最能体现保税港区优势的国际中转业务只占保税港区总体业务份额的13%左右。大连保税区除保税仓储业务外，其所具备的国际贸易、商品展示、检测和维修等功能也未能充分发挥。与国内一些省区海关特殊监管区功能作用发挥的水平相比存在一定的差距，如天津东疆保税港区2012年实现整体封关运作，当年实现进出口额达到53.4亿美元，并已经开始尝试推行飞机船舶租赁等新兴业务。

（二）产业特色不突出和产业配套能力较弱，尚未充分发挥海关特殊监管区域应有的带动作用

现有的海关特殊监管区入园企业数量、规模和层次达不到即有的期望水平，引进部分质量不高的项目占用了宝贵的空间，给海关特殊监管区的发展造成被动。海关特殊监管区域存在一定程度的产业链不完善问题，部分大企业的上游配套企业主要分布在外地，本地产业链条缺失。如大连保税区内某规模较大的加工企业，配套企业几乎都在长三角地区，增加了企业运营成本。与国内其它省区已经形成鲜明产业特色的海关特殊监管区相比存在一定的差距，如天津东疆保税港区落户了奔驰物流基地，广西钦州保税港区落户了石油储备基地、国际酒类交易中心等项目。

（三）海关特殊监管区的布局未能全面发挥优势，影响资源的整体利用效率

海关特殊监管区域集中在辽南，辽东、辽西出现短板，腹地相对分割，甚至相互竞争。一些海关特殊监管区域或场所的选址设置，与经济发展和城市总体发展规划布局的要求还不相适应。一方面，海关特殊监管区在功能分工、产业配套等方面存在一定的重复布局和同质竞争。另一方面，有的海关特殊监管区域由于选址存在一定的偏误，导致招商引资难度较大，难以在短时期内建设成为进出口贸易的优质载体。

四、辽宁海关特殊监管区的发展思路

（一）推进海关特殊监管区合理布局和整合发展，实现由外延扩张向内涵优化方向转变

适应东北腹地经济发展的需要，使海关特殊监管区的布局和建设能够充分发挥区位、口岸、产业和腹地优势。统筹考虑各地区经济环境、产业基础、贸易结构、资源布局等实际情况，实现海关特殊监管区与海港、空港等主要物流枢纽的物畅其流，空间连片，组团发展。以大窑湾保税港区为中心，推进大连现有海关特殊监管区域资源重组。将大连海关特殊监管区域做为一个整体申报自由贸易园区，成为东北亚地区的商品集散地和物资分拔中心。以沈阳综合保税区为支点，建立沈阳经济区发展高端开放型经济的重要载体，重点发展现代物流、保税仓储、国际贸易和保税加工等产业。还应该根据发展需要推进符合条件的省辖市申请增设新的海关特殊监管区域，如以营口亿吨大港为依托，适时推进将营口保税物流中心升级为综合保税区，完善以营口港为中心的保税物流功能。

（二）拓展海关特殊监管区的业务类型，成为产业结构层次较高和创新能力较强的区域

建设区域开放型经济的枢纽和高端现代产业聚集发展的重要平台，形成先进制造业的集聚区，国际物流的集散区和服务外包的承接区。引导加工贸易和保税物流业务向海关特殊监管区域及周边集中，鼓励有条件的特殊监管区推进功能创新，从单一的保税加工、简单的贴牌生产等附加值较低的业务转向开展研发、设计、创立品牌、物流以及检测维修等高技术含量、高附加值的业务项目。注重发展保税物流业务，发展国际分拨配送中心，满足区内外加工制造业对现代物流的需求，带动服务贸易的规模扩大和结构优化，包括依托大连商品交易所发展期货保税交割等新兴功能。

（三）坚持内外联动的发展模式，实现海关特殊监管区与所在地区的产业配套和互动

海关特殊监管区普遍受到面积有限、土地成本较高等因素的制约，难以形成自身完整的产业链，必须通过辐射带动区外周边形成产业配套区。带动有条件的企业通过加工或物流产业配套等方式进入加工贸易产业链和供应链，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合。探索通过飞地模式等，发挥海关特殊监管区域的功能和政策作用，推动核心区、配套区和辐射区的联动发展。如江苏昆山综合保税区周边分布了1800多家为区内企业提供产业配套的企业，已经形成强大的产业集群，从而对地方财税收入增加、产业能力提升发挥重要的辐射带动作用。

（四）创新海关特殊监管区域的监管模式，提高监管效率

处理好海关有效监管和企业高效运作之间的关系，从手续简化和功能拓展方面营造高效的海关监管服务环境。通过对各类海关特殊监管区监管模式、作业流程、操作规范和信息化管理系统的改革创新，创造新型的海关监管模式。简化区域间物流运转监管手续，逐步解决对内外贸同港、拆拼业务、区域间转关手续等涉及海关监管的难题。完善保税货物区间结转制度，简化区区之间的转关作业流程，实现各类保税货物在特殊监管区之间自由流动。简化内陆与沿海地区海关监管区之间的通关手续，实现内陆口岸与沿海口岸的优势互补。加强海关与出入境检验检疫部门合作，实行“一次申报、一次查验、一次放行”的通关模式，进一步拓展特殊监管业务，为区内企业开展保税展示交易、境内外维修业务等提供支持。▲

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：

[1]陆军荣，石建勋：海关特殊监管区的国际比较研究[J].《经济纵横》，2008,9.

[2]邱志睿：海关特殊监管区域功能整合的思路及对策[J].《上海海关学院学报》，2009,2.

[3]阎月君，何文：《中国保税区：转型与发展之路》[N].《人民政协报》，2006,12.8.

[4]杨凌 赵振杰：《海关特殊监管区给力河南对外开放》[N].《河南日报》，2014，3.22.