中国银行业从巨亏到高额利润实现的改革进程与风险评析

耿明英　武汉纺织大学

自改革开放以来，中国银行业经历了浴火重生的变化，完成了从濒临破产到实现高额利润的惊险跳跃。回顾这一改革进程，总结这一改革进程中的经验，评判这一改革过程中的风险，对于深入我国当前的金融体制改革，防范或化解高利润掩盖下的金融风险，促进银行业的健康发展，具有十分重要的现实意义。

一、 中国银行业风险累积期的改革（1978年至1998年）

西方国家银行的任何改革，都是在商业银行的基础上推进的，而中国银行业的改革，可谓面对一片荒漠地带，要在“市场之手”完全缺位的条件下，单靠“政府之手”去推动银行业的“政企分离”，并要培育出市场化主体的商业银行，这绝对是一项未有先例或无路可循的改革。但这项指向市场化、企业化的金融改革又必须启动，因为它关系到中国经济改革开放的全局。所以，改革从一开始就注定了要面临日益增大的风险，注定了最初的任何改革举措都有可能带来风险的累积，甚至有可能引爆金融危机。自改革伊始，尽管中国银行业每迈出一步都小心谨慎、如履薄冰，生怕出现任何差错，而且延续了20年之久，但仍未能躲过银行改革风险的累积和爆发。这里面固然有改革大环境的约束，更重要的是因为银行改革没有市场调节，也就始终未能摆脱“行政化”扩张的轨迹。

（一） 打破“大一统”的银行体制

1978年1月，中国人民银行从国家财政部分离出来，成为一个独立的部级行政单位；随后，中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行，也先后相继恢复或者从人民银行中分离出来，形成四大国有专业银行。1984年1月，根据国务院的决定，中国人民银行开始只专门行使中央银行的职能，其商业银行的业务工作完全交由四大专业银行办理，由此形成了以中国人民银行为领导、四大国有专业银行为基础的银行体系。此后，由于只有”政府之手”推动，这种行政化的银行分支机构在国内迅速铺开，到1996年底，仅四大国有银行的分支机构就达到了1.5万多家，拥有职工168.68万人。

（二）全面推行“拨改贷”改革

这一改革是指把国家财政拨款改变为银行贷款，以增强地方政府和企业投资预算的约束力，早在1979年就开始在固定资产投资领域进行试点，1985年国务院决定全面推行这一改革试点，这也是推进银行商业化转型起步的必要措施。但这一改革没有达到预期效果，在大约10年的时间里，四大国有专业银行都未有从体制上去区分政策性贷款和商业性贷款，从银行贷出的信贷资金，实质上还是财政资金。银行为了完成国家的贷款定额或者追求扩大贷款的业绩，加上地方政府的行政压力，也就产生了比较普遍的盲目追求贷款规模或按地方长官意愿贷款的现象，致使银行坏账越积越多，风险积累日益增加。到1997年6月底，仅四大国有银行形成的不良贷款就达到了10020亿元，占全部贷款的25.6%。所以，当时国际舆论普遍认为，中国银行业从技术上说早已经“破产”。

（三）加快地方性金融机构发展

这一时期的银行改革，由于政府对金融体系采取的是行政控制和垄断性的措施安排，市场作用被排除在外，这就更加激发了地方政府办金融机构的积极性，并把“政府之手”推动下的盲目扩张当作为金融发展。比如，最早盲目扩张的是非金融机构信托投资公司，从1979年开始，各地、各行业就纷纷筹建信托投资公司，高峰时期曾达到700多家，由于违规经营、违章拆借，造成地方债务丛生，通过国家的反复清理整顿到后来重新登记，只剩下60余家；而且，所被清理或倒闭的信托公司，最后都是由政府买单。另外，农村信用社本来应该是民间合作互惠性质的，也是因为1979年后由中国农业银行托管，就逐步演变为地方政府主导下的集体化运动，到1996年，全国农村信用社作为国家农业银行的基层金融机已构成迅速扩张之势，其坏账率达到了50%以上。城市也是一样，80年代中期为城市私营、个体经济提供金融服务的城市信用社就有了普遍发展，进入90年代后，由于地方政府的积极推动，在城市信用社基础上又发展起受制于地方政府的城市商业银行，仅1996年到1999年，城市商业银行的数量就从18家增加到88家，但税前利润却从42.84亿元锐减至为0.66亿元，风险日益显现。

二、中国银行业坏账剥离期的改革（1998至2007年）

1998年亚洲金融危机爆发，中国经济虽未深陷亚洲金融危机之中，但中国银行业累积的坏账金额已经到了风险泡沫破灭的时候，银行业的改革走到了关键的十字路口：要么放弃改革，回归“大一统”的银行体制，让金融风暴摧毁中国经济改革开放20年的成果；要么继续加快实现银行的政企分离，化解可能爆发的金融危机。中国政府果断做出决定，坚决整顿国内无序发展的金融秩序，剥离和处置银行业的坏账、呆账，并通过银行股份制改造和境内外公开上市，把国有银行推向国际化的市场竞争之中，使之成为真正的市场化经营主体。这一改革思路的核心就是要把“政府有为”和”市埸有效”的作用结合起来，并在资源配置中让市场起到决定性作用。10年的改革实践，不仅化解了中国银行业面临的巨大风险，实现华丽转身，而且为银行业进入高利润增长期奠定了基础。

（一）大规模地清理、整顿地方金融机构和非金融机构

在中央政府出手剥离中国银行业坏账前，就出重拳整顿国内盲目发展的乱象，清理地方金融机构和非金融机构。前面已经指出，80年代因为地方政府的利益驱动，各地、各行业的信托公司发展一度到失控的地步，虽然经过几次整顿，到1992年，各地信托投资公司仍有500家左右，1999年开始进行彻底的清理整顿，公司的总数锐减到218家，后来又进一步撤并重组，经过重新登记注册才只剩下60余家。其次，针对中国农业银行托管农村信用社后出现的盲目扩张的乱局，1996年国务院决定重新启动农村信用社新一轮改革，从1998年到2002年，全国共撤销了农村信用社法人机构1万多家，其不良贷款比例也由1999年的51.23%减少到2002年的36.92%。另外，面对全国城市商业银行的数量迅速扩张、且税前利润出现锐减问题，2000年中国人民银行决定分6类对地方商业银行进行了差别化的整顿和监管，通过政府注资、资产置换和相应的配套政策来化解风险，截至2004年底，累积剥离地方商业银行坏账71.73亿元，置换不良资产235.12亿元，投入的总资产额达到358.27亿元。这些清理整顿地方金融无序发展的举措，以及1998年11月国家财政部发行2700亿元的特别国债专门用来补充四大国有银行的资本金，都为中国银行业的继续改革创造了条件。

（二）成立四大资产管理公司剥离银行不良贷款

1999年4月至10月，中央政府决定成立华融、长城、东方、信达四家资产管理公司，并于1999年至2000年一次性向四家资产管理公司转移了国有银行1.4万亿元的人民币不良贷款。到2002年底，中国银行业的不良贷款余额还有2.6万亿元，2004年又一次向四家资产管理公司转移了近1.3万亿元不良贷款（见表1）。到2005年一季度，国内主要商业银行的不良贷款余额还有1.8万多亿元，直到2006年底，四家资产管理公司通过协议转让、债务重组、债转股以及其他的市场化手段，才完成了中央政府下达的政策性不良资产处置回收的目标任务，并在后来这四家资产管理公司也走上了自身商业化转型的道路。

（三）推进国有银行的股份制改造和境外上市

2003年底，中央确定了通过股份制的产权改造作为深化中国银行业的改革方向，并在2004年1月公布了中国银行和中国建设银行实施股份制改造的试点。经过三年多的努力，四大国有银行（农行稍后）不单完成了重塑体制机制的股份制改造，而且与交通银行等20多家股份制银行一起先后引进了国外战略投资者。外资银行的加入，尽管所持股本很少，但对于银行产权制度的建立、结构的治理完善、经营机制转换，都起到很好的作用，各家股改银行都建立了专业化、多元化的董事会，并相继在香港联交所和国内证交所挂牌上市。这是中国银行业第一次以更加彻底的市场化方式启动的改革，也是推动中国国有专业银行向现代股份制商业银行蜕变的第一次改革。通过这次改革，不仅从根本上改变了中国银行业整体面貌，而且加快了中国银行业融入海外金融市场竞争及国际金融体系的步伐。

三、中国银行业进入高利润增长期的改革（2008年至2013年）

进入2008年后，由于全球金融危机迅速蔓延，致使西方银行业一片潇涤，而完成了坏账剥离期改革的中国银行业，则因为实现了市场化的成功转型，其竞争力彰显，迅速进入到高利润的增长期。统计数据显示，从2008年到2013年，中国银行业的净利润增长率年均达到了25%，虽然2013年银行业的利润增长率已下降14.5%，但仍实现净利润达1.42万亿元(见表2)；特别是自2010年以来，中资银行的净利润额已经占到了全球的20%。然而，中国银行业这种前所未有的利润增长以及伴随这种增长所累积的新的金融泡沫风险，究竟是否正常也引起了国内外的关注和争议。

（一）强化银行业经营创新与监管的改革

银行业的高利润，并不代表银行的机制健全无风险。国际金融危机出现后，不少一流的外国银行机构濒临倒闭的事实，已经向中国银行业提出了忠告。为此，中国银监会从2008年开始采取了一系列的改革措施，主要包括：（1）加快推进银行经营多元化、综合化改革，允许商业银行开展并购贷款业务，促进商业银行逐步建立起了包括投资银行、保险、基金、信托、租赁等多种业务领域的综合经营平台；（2）通过再造银行的“以客户为中心、以控制风险为主线”的业务流程，鼓励金融创新，拓宽银行中间业务，从根本上改变传统银行的运行模式，以提高市场反应速度和金融服务水平；（3）实施更严格的银行监管标准，2011年5月3日，中国银监会发布了《中国银行业实施新监管标准的指导意见》，提出了一系列比《巴塞尔协议III》更严格的监管标准。截至2013年末，我国商业银行一级资本充足率达到9.95%，加权平均资本充足率为12.19%，拨备覆盖率为282.70%，不良贷款率为1%。

（二）推进银行业货币金融国际化的改革

2008年的金融风暴，造成了美欧金融机构的银行业务严重萎缩，这也给中国银行业的国际化提供了难得的机遇。这几年，推进银行业货币金融国际化的改革进程明显加快：一是加快了人民币的跨境贸易与投资活动，统计显示，2013年全年跨境贸易人民币结算金额达到4.63万亿元，比试点之初的53.8亿元翻了近13倍;更重要的是人民币的国际离岸市场进一步扩大，包括英国在内的越来越多的国家还与中国签定了货币兑换与结算的协议。二是加快了境外金融机构的布局，通过国外新建和并购国际金融机构，中国银行业已初步形成了全球网络布局，截至2012年末，国内已有16家银行在亚洲、欧洲、美洲、非洲和大洋洲的49个国家和地区设立了1050家金融机构，其中最具标志性的事件是2012年中国工商银行首次收购美国的零售银行网络；同时，中资银行的境外资产2012年也达到了1万亿美元，当年实现利润169亿美元。三是加快了境外金融业务的拓展，中资银行的境外金融服务业务从原来只局限于贸易结算、贸易融资等，已逐步拓展到国外居民的个人存贷业务、理财业务及其它金融衍生品服务；拓展到国际金融市场的新兴银行业务及保险、信托、证券、租赁等非银行业务。由于中国银行业的资产规模和盈利规模迅速扩大，2013年，中国有96家银行名列全球1000名银行排行榜，其中，工商银行、建设银行、中国银行、农业银行四大行继续居世界前10大银行之列（见表3），其中工商银行还因为资本规模全球第一、一级资本全球第一、利润规模全球第一，被列入2013年全球系统重要性银行的第一名，并蝉联了全球最赚钱的银行。

四、中国银行业改革过程中的风险评析

第一，任何国家的银行业改革都充满风险。更何况中国银行业的改革是要在“大一统”的银行体制基础上培育和发展市场化主体的现代商业银行，其改革的艰难及其风险程度是完全不可预知的，所以，哪怕是经过了20年小心翼翼地改革探索之后，中国银行业仍然陷入到濒临破产的窘境，这是不足为怪的，也是银行改革风险累积的必然反映。有幸的是，中央政府未有停止这一改革进程，而是在出手救赎银行的同时，以壮士断腕的决心割断了捆绑在银行企业身上的“行政化”绳索，让银行真正下海游泳自救，跨出了走向商业银行的关键一步。这一市场化改革的推进以及中国银行业起死回生的奇迹，都充分证明了在资源配置中市场因素的决定作用。当然，银行业风险的化解，并不是只有坚持市场化的改革就能成功，必须把市场的无形之手与政府的有形之手所进行的调节有效结合起来，这也是中国银行业实现从巨亏到高利润转变的基本经验。

第二，中国银行业处在高利润增长期，不等于没有风险。恰恰相反，由于高利润容易掩盖一些潜在的风险问题，更容易导致不断积累的银行系统性泡沫风险转化为金融危机。2007年美国发生次贷危机之前，美欧等发达国家的银行都处在高利润增长期，却孕育出2008年摧枯拉朽的全球性金融危机就是证明。现在，中国银行业由面临破产转变为中国最赚钱的行业，甚至成为全球最赚钱的银行，这本来是好事，但它脱离了中国实体经济的发展就成了问题。在《财富》杂志今年公布的2013年中国最赚钱的500强企业中，上榜的有17家银行，占比只有3%，但其利润却占到500强总利润的48%，这一数据表明，银行的高额利润与实体经济薄利之间确实存在明显的反差，这种现象本身就是一种潜在风险。因为银行高额利润的形成如果不是来自实体经济的发展，那在很大程度上只能是 “自身空转”的结果，据某些金融专家研究，从中国人民银行流出来的钱大约要经过4次周期性流动才能进入到实体经济，这充分说明我国经济中存在着虚拟经济膨胀、实体经济萎缩的风险，也反映了我国银行业在高利润的掩盖下存在着金融资产不断恶化的危险。从某种层面上分析，这种情形其实与美国发生次贷危机之前有不少相似之处。

第三，中国银行业现在面临的最大风险主要是流动性过剩。自2007年以来，银行业利润的高速增长除了自身经营质量的提升外，还与其资本规模和贷款规模的扩张有明显的关系，截至2013年底，银行业本外币资产总额为151.4万亿元，本外币负债总额为141.2万亿元（见图1），其中，本外币贷款余额不到76.63万亿元，均较2007年增加了两倍以上。这种迅速扩张的“资本膨胀”，一方面带来了银行业的繁荣，另一方面也催生出了很多领域的金融泡沫：（1）“影子银行”快速膨胀，截至2013年底，中国影子银行的规模已达到27万亿元，占到GDP的40%以上；（2）一些国有为主的制造业领域如钢铁、船舶、水泥、煤化工等，因吸收银行大规模贷款，生产规模迅速扩张，现已成为产能严重过剩行业，面临资产断裂、银行坏账累积；（3）房地产风险泡沫日益增大，截至2013年末，国内房地产贷款余额已达到14.6万亿元，占到全国各项贷款余额的21%，如果算上把房地产作抵押品的贷款，至少有40%的贷款与房地产有关；（4）地方政府的债务风险增加，大约在15-17万亿元的规模，每年要支付给银行的利息就上万亿元；等等。这些都说明银行业的流动性风险日益扩大，如果中国银行业无视这些日益扩大的流动性风险，盲目追求自身利润，必然会铸成大错。

第四，当前，中国经济发展仍然面临较大的下行压力，流动性过剩的金融泡沫，也有结构上的差别，有的领域流动性过剩，有的领域会存在流动性偏紧。在这种背景下，中国银行业又将进入到市场化改革的深水区，包括要进一步开放金融领域银行主体私有化和多元化的改革，加快推进利率、汇率市场化改革，加快推进资本项目下汇兑自由化的改革，以及建立存款保险制度、健全金融机构风险处置机制的改革等。这些改革虽然有可能触动或放大既已存在的流动性风险泡沫，但推进这些改革更是我们化解新一轮金融风险的利剑，是不可迟疑的选择。新形势下的银行改革如何推进，关系到整个中国经济发展的大局，不能有丝毫的掉以轻心，它需要我们在更高的层面上把“市场配置资源的决定性作用”与“更好的政府作用”发挥好、结合好，需要我们更有效地梳理好中国经济的血脉通道，服务好实体经济的发展。

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