欧盟农业补贴政策的演进及其对我国的启示

刘晓亮　殷向晖　河北经贸大学

欧盟现有28个成员国，总人口达5.06亿，耕地面积总共有1.064亿公顷。作为世界上最大的区域经济体，自建立伊始，欧共同体(欧盟前身）就通过标准化法律制度，制定共同农业政策(Common Agricultural Policy，CAP）：采取单一市场原则，对内取消各种贸易壁垒，对外制定统一关税；采取共同体优先原则，成员国之间农产品贸易优先，且优惠于外部国家；采取共同财政原则，各成员国按一定比例，共同承担农业财政支出。

半个世纪以来，经多次调整和改革，欧盟已成为国际农产品贸易主体之一，其农业现代化水平稳居世界前列；欧盟农业条件与我国相近，其一体化初期区域经济和工农“二元”特点，又与我国目前较为类似。因此，欧盟经过长期调整改革形成的完善的农业补贴政策，对我国颇具借鉴意义。深入了解和分析欧盟农业补贴制度的演进及其特点，对我国今后制定科学、合理的农业补贴政策，最终实现农业可持续发展意义重大。

一、欧盟农业补贴政策的改革演进

欧盟农业补贴政策大致分为三个阶段：一是价格支持阶段（1962-1991），二是价格支持和直接补贴结合阶段（1992-2002），三是直接补贴为主阶段 （2003年至今）。现行欧盟农业补贴政策主要举措如下：

（一）农产品价格支持政策

农产品价格支持政策，始于上世纪60年代。2007年欧盟CAP评估后，改革新的农产品价格体系，包括参考价格、干预价格和边境价格，三者相辅相成，采用公共干预、鼓励私人储存、进出口干预等调控手段，形成严密灵活的价格支持机制。每6年确定公布一次，2013年欧盟公布2014-2020年公共干预农产品的参考价格和干预价格。

参考价格：居于价格体系的中心，大于或等于干预价格。对实施公共干预的谷物、肉类和乳制品等，依据欧盟最供不应求地区的市场价格确定。与原目标价格不同，参考价格生产指导性较弱，非价格上限，仅是计算农产品干预价格的依据。从实际销售价看，改革前接近目标价格，改革后多数高于参考价格。

干预价格：农产品最低下浮价格，形成方式有三种：一是等于参考价格，二为参考价格的一定比例，三是通过招标形成。与之前根据最大产粮区法国奥尔姆生产成本与市场制定，且低于目标价格6-9%，区别非常明显。当市场价低于干预价格时，政府将以该价收购，或给予农户差价补贴，保障最低收入。

边境价格：非欧盟国家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖类等，运达欧盟边境的到岸价，再加上进口税而成。由于实施关税高峰，通常大于参考价格和干预价格。实质建立一种保护性“闸门制度”，避免外部低价农产品倾销。与原门槛价格区别，进口税由欧盟在多双边谈判中确定，而差价税则用门槛价格减去到岸价。

（二）单一直接支付制度

直接收入补贴政策，始于1992年欧盟农业补贴政策改革。初衷是因农产品价格支持减少，而给予农户的一种补偿，目前已成欧盟农民收入的主要来源，大约40％来自于直接补贴。

欧盟计划以一种渐进的方式，最终实现将与生产挂钩的直接补贴政策，转变为不挂钩的单一直接支付制度（Single Payment Scheme）。由“蓝箱”而转变为“绿箱”，特点是直接支付不再与生产挂钩，但与环境、食品安全、动植物健康和福利、农业条件等挂钩。每个农民获得的补贴额，根据2000-2002年历史基期情况，数额一经确定，补贴便与当年种植的作物种类和面积多少无关。与“蓝箱”政策相比，“绿箱”最大特点是没有贸易扭曲作用，不违背市场原则，且操作简便，无需每年统计、计算和核查。

（三）农村发展补贴

上世纪80年代，欧盟开始关注农村和农业共同发展。2005年设立农村农业发展基金，三个“主题”：提升农业和林业部门的竞争力；改善生态和农村地区环境；改善农村地区生活质量和农村经济多元化发展。具体措施有：

一是优化劳动力结构。鼓励老年农民提前退休，对40岁以下年轻农民从事农业生产，提供创业和投资补贴。二是促进区域农业协调发展，对边远山区等恶劣条件下从事农业生产，补贴所需投资25%，最高达65%。三是鼓励生产高质安全的农产品，农场年补贴额3000欧元，期限5年，相关产品宣传促销费用，可按70％予以补贴。四是按欧盟环境、动植物健康和职业安全等标准生产，给予1万欧元临时性补贴；若采取更高畜牧饲养标准，连续5年以上的，最高每头牲畜可补贴500欧元。五是对农民提供相关咨询服务者，最高补贴1500欧元。此外还有农林新产品、工艺技术、农村网络信息服务等补贴。

（四）其它农业补贴政策

统一环境保护政策。欧盟先后通过与农业环境相关的法案160多个，政策导向是鼓励农场主生产中注重环境保护。英国规定，对农民因减少农药和化肥使用而造成的减产，由政府按环保政策给予补偿。目前荷兰5％农地被划为“环境敏感地带”，由荷兰和欧盟共同出资，监管农业产销活动，保护生态平衡。

交叉履行标准（cross-compliance）。欧盟农业补贴运行机制中，农民既要履行各成员国的农业生产标准，使耕地保持良好状态。而且还要“交叉”遵守欧盟关于环境、食品安全、动植物健康及福利的法规标准。若疏忽未履行，将削减补贴额度。倘故意违反，则至少削减20％以上，甚至完全失去补贴权利。

强制性动态调整机制。为促进农业市场化导向，欧盟从2008年开始引入这一机制，减少对大农场直接补贴。规定对年获得直接补贴额在5000欧元以上的农场，按级别逐年按3％、4％和5％调减补贴幅度。据测算，每年可为欧盟节省财政支出约12亿欧元。其中80%留在调减成员国，规定用于农村发展项目。

二、欧盟与中国农业补贴政策对比分析

我国现行农业补贴政策，大都出台于2002 年之后，起步较晚，初步形成以价格支持、直接补贴和一般服务支持为主、综合与专项结合的政策框架。相比欧盟，尚处于探索阶段，存在诸多差距和不足。

（一）立法体系建设

欧盟农业补贴，立法层次高，覆盖范围广。每一个补贴项目，均先由各成员国提出议案，经欧盟议会讨论通过，再由欧盟理事会以条例这一法律形式规范。权威性强，法律约束力辐射欧盟全境。对补贴目标、范围、标准、期限、实施方式、资金来源及执行机构等，均有详尽规定。公开透明，可操作性强。

直至目前，我国尚未制定关于农业补贴的具体法律法规。补贴项目的出台，大多依赖政府的农业经济政策，具有一定的应急性，缺乏稳定和前瞻，短期化效应，更没有形成合理的制度体系。

（二）政策目标取向

欧盟农业补贴政策的演变，由最初“温饱目标”，即实现农产品自给，提高农业生产者的收入，转变为“稳定目标”，即保持农业生产稳定，减少农产品过剩生产和减轻财政负担，进而深化为“可持续发展目标”，即农业环境保护和农村可持续发展。加上贸易自由化和国际合作，为欧盟农业补贴的价值取向。

我国农业补贴起步晚，且财力有限，政策目标虽多元化，但当前主要定位于产业发展，即将推动农业生产，并确保粮食安全放在第一位。这取决于中国基本国情，短期内尚不足达支持农民收入的阶段。

（三）运行和评估机制

欧盟农业补贴政策，有完善的运行和评估机制：一是价格机制，运用行政手段调控。二是市场机制，如干预、排外保护、直接补贴和设立农业基金。三是共同市场组织，即农产品市场统一管理委员，机构精简，执行成本低。四是评估机制，由农业和农村发展总署负责，发布评估招标通知，订立合同，由第三方独立专家实施。考察农场收入、生产结构、市场平衡、环境和农村发展等方面，做为调整或废改依据。

我国农业补贴主要依靠行政推进，多头管理，政策执行受诸多部门影响，难以执行到位。地方保护主义等不良因素，导致补贴资金流失。监管不力，评估机制的缺失，一定程度削弱农业补贴的效用。

（四）补贴方式和支持水平

欧盟价格支持体系，涵盖14种农产品。中国最低收购价格，只有小麦、水稻和玉米3种。目标价格，2014年东北和内蒙古大豆、新疆棉花，才启动试点。欧盟直接补贴以农场为主，生产者直接受益。我国主要采取间接补贴形式，偏向流通环节，如国有粮食企业，农户补贴相对较少。欧盟政策定位“共同农业和农村发展”，生态补贴、“交叉履行”机制和农村发展补贴，是新时期亮点。比较而言，我国则相对弱化。

近年欧盟虽削减价格和出口补贴等“黄箱”政策，但一部分又以收入补贴方式转移“绿箱”项目中。总体补贴水平，维持占财政支出3.1%左右，仍处于世界较高水准。我国农业支持额度连年增长，相对水平依然偏低。2013年我国四项补贴总额为2000亿元，占全年财政支出仅1.5%，低于一般发展中国家水平。

（五）农产品市场保护导向

欧盟为维持农产品国际竞争地位，出口方面，除使用出口退税外，还对谷物、稻米、食糖、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、禽蛋和禽肉等8类产品实行出口补贴，并对牛奶和乳制品实行出口关税配额制度。进口方面，为稳定内部农产品市场，主要采取进口许可，征收进口税，平均关税为17.9%。对需保护的农产品均实施关税高峰，有的高于100%。另外还有季节税和从量税，并对11%农产品实行关税配额管理。

我国自2000年加入WTO后，便承诺放弃农产品的出口补贴政策。农产品进口方面，调控手段仅有配额和关税。通常配额量较大，关税水平也偏低。此外，还裁撤所有与WTO不符的非关税壁垒。

三、欧盟农业补贴政策对我国的启示

欧盟农业补贴政策，经不断改革演进，向可持续发展、贸易自由化与国际合作方向发展，为国际社会和我国农业提供有益的经验和启示。通过比较分析和研究，我国农业补贴制度，应以保障粮食安全、增加农民收入和可持续发展为目标，构建结构合理、协调高效、且简便直接的市场化导向补贴体系。

第一，健全农业补贴法律体系，立法保障实施。我国农业补贴法律不健全，严重制约补贴政策的长期有效实施。作为WTO成员国，我国农业补贴立法，须体现世贸核心精神理念，遵守相关规则和要求，并兑现我国承诺。尽快制定和健全农业补贴法律法规体系，包括农业补贴和农业保险等。立法意旨清晰，规定农业补贴目标、政策工具、补贴项目、对象范围、标准依据、资金来源、发放程序及监管等方面，详尽透明，具可操作性。建立长期稳定的补贴机制，实现法治化管理，推动农业转型和现代化进程。

第二，优化农业补贴结构，适度提高补贴水平。随经济发展水平提高，应适度提高农业补贴水平。我国农业需补贴的领域较多，一是优化“绿箱”结构，加大一般服务支持力度。向农业基础设施建设倾斜，增加农业科技及教育投入，注重农产品检验检疫和生态环境保护等，助推农业转型及可持续发展。二充分利用“黄箱”空间。健全灵敏高效的价格支持体系，除最低收购价格政策外，对粮棉油等主要农产品，需尽快建立目标或参考价格制度，指导农业生产。鉴于尚不具备全面实施脱钩直补的条件，应建立与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。注重由流通环节，转向农业生产者。三农产品出口补贴，我国虽承诺放弃，但可运用出口信贷金融工具或国外进出口信贷项目，支持农产品“走出去”和“引进来”，促进贸易发展。

第三，采用亲环境型补贴项目，与生态和食品安全结合。我国农业补贴项目，不仅具生产效应与社会效应，同时也对环境产生正负效应。有关资料显示，我国农村污染有趋于严重的倾向，水、土及大气污染35%，主要来源于“三农”。一是加大环境友好型补贴项目支持力度。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理等。二是采用“亲环境”的生产投入补贴政策，类如土壤有机质提升、测土配方施肥和节水灌溉设施等。三是借鉴欧盟“交叉履行”契约机制，引导将农业补贴项目，与农业资源节约、环境保护及食品安全等相结合。作为获得补贴的必要条件，使农业经济与生态环境合谐共存。

第四，完善运行管理机制，加强资金监管。农业补贴的巨额资金，其核算发放，涉及财政、农业、外贸、民政和银行等多个部门机构。须依据法律形式，界定职责分工，协调配合。改革条块分割的资金管理模式，考虑适当简化程序，降低运行成本。资金专户存储，利用“一卡通”或 “一折通”等形式，公平公正公开，全程透明管理。同时建立健全监督约束机制，发挥各级审计和监察机关作用，对政府管理执行主体，在各环节规范监查。惩处违法违纪现象，严防截留挪用。另外加大社会民间的监督力量，弥补官方缺漏，确保资金发放安全。

第五，培育现代新型农民，保证代际过渡。随着全球老龄化趋势，各国农业新生力量加入不足，普遍存在劳动力结构失衡现象。据农业部公布数据，我国目前农民老龄化程度达15.4％，青壮年大都外出打工，老年人留守种粮，农业反而成了“副业”。可参照欧盟做法，鼓励青年人从事农业生产，给予更多优惠政策，如投资补贴、信贷和土地流转支持等，发展农庭农场和专业合作社，规模化经营。同时开展农民培训和职业教育，以“阳光计划”、“雨露计划”等形式，培养新型农民，有文化、懂技术、会经营。重点是种养大户、农机手、农民专业合作社、农产品经纪人和农业龙头企业等经营主体。培育适应现代农业的新型劳动者，代际过渡，实现可持续发展。

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