加快实施中国自贸区发展战略——中国外经贸2015年新春形势分析会上的演讲

张少刚　商务部国际经贸关系司

一、自贸区在全球范围内的发展态势

首先我们要讲一下自贸区，到底是个什么东西，它是干什么的？现在自贸区的概念比较混乱了，有我们跟国外建立的自贸区，像最近说得比较热闹的中韩、中澳这种自贸区；也有我们国内的自贸区，像上海自贸区，现在又批了广东、福建和天津三地也要建自贸区。它们到底是什么关系，是不是一回事？我要说的是国内和国外的自贸区，本质上来讲不是一回事，不是一个概念。

对国外的自贸区，是一种国与国之间的契约性的这么一种贸易制度的安排，它总的目标就是要实现货物贸易基本上的零关税，包括开放服务和投资市场，加强经济技术合作，这是一个大的概念；但是，它的结果是在WTO规则所允许的范围内，通过谈判而谈成的一种相互的基本对等的市场开放。

国内的自贸区，是我们国家自主的开放，我们今天根据我们国内发展的需要，根据我们对对外开放的需要，根据我们压力测试的需要，我们可以选择一些地方办自贸区，比方说我们前年选择了上海，现在又选择了三个地方做一些新的改革或开放的尝试。这个不是契约性的，是我们自选动作，我们今天开放了，有问题我们还可以收回来。所以国内国外的自贸区，还不是一回事，我今天讲的就是对外的自贸区的情况。

目前我国向WTO通报的，而且依然有效的自贸区，我们的统计大概有260个大大小小的自贸区。这些世界范围内的自贸区发展态势，主要可以概括以下几方面：

（一）自贸区的发展的影响力越来越大

最近几年，一个主要的趋势，就是主要经济体都是在打造自己的自贸区的网络。我们非常熟悉美国，它是发展自贸区的先行者，它在1994年就建成北美自贸区（NAFTA），最近这几年也是一直没闲着，更加加快了打造自贸区的速度。最著名的可能就是TPP，跨太平洋伙伴关系的协定；另一个也很著名，就是TTIP，就是跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定。如果说我们把美国的自贸区给它合计计算一下，就是TPP和TTIP，加起来美国的自由贸易涵盖的贸易量大概能达到63%。就是说未来的若干年谈成了，我看TPP今年也许差不多了，TTIP稍微复杂一点，重点已不是在市场开放，美欧之间市场已经是都比较开放，更多地是在制度上建设。单纯地从贸易上来讲，美国的63%就会在一种自由贸易的状态下进行，优惠条件肯定是大大优于WTO所达成的条件了。当然，主要的投资也会是在一种更加优惠的状况下进行，包括了服务贸易。

欧盟也是这样，一方面是跟美国是在谈自贸区（TTIP），欧盟它自己应该是全方位地发展，跟前苏联、东欧的这些国家，静悄悄地也是在谈判自贸区，或者给它吸纳成欧盟的成员。同时，欧盟又跟非洲的国家，特别是北非和东非的国家在商谈自贸区；另外也跟日本、韩国、南非等，也都是在谈判自贸区。应该讲，欧盟不像美国，美国比较高调，大家好像都知道，TPP整得挺热闹，每一轮都还引起媒体的普遍关注；而欧盟是属于悄悄地，后来我们翻开它的谈判史和达成的协议，一看其实他在大的主要经济体里头走得还非常非常之靠前。我们主要周边国家差不多都跟欧盟已经是建成了自贸关系，这点还跟美国不一样，美国在我们周边只是跟韩国建立，而欧盟已经跟韩国、日本都达成了自贸区协议，另外跟越南也在进行谈判，印度也是在进行谈判，应该讲它的力度，静悄悄地力度，还是很大的。

这是说的世界两大经济体了。新兴的国家也是在加快自贸区的战略，当然这跟它们的地缘政治、地缘经济还有关系。像巴西主要是跟拉美它的周边国家，就是建立南方共同市场；像墨西哥，除了跟美国在建立，在跟那些拉丁美洲的国家建立，墨西哥现在是自贸率涵盖最高的一个国家，达到83%，主要是往北美那边走；印度也是以南亚为它的支撑，在加快进行南亚区域合作的整合；俄罗斯虽然说不跟外头人谈，但是跟独联体也是交往得非常密切，特别是最近又建立一个我们叫俄白哈或者大名叫欧亚经济联盟，成员有俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦，现在还有一些独联体的国家也希望能够加入，扩展的趋势还是挺明显的。

（二）自贸区发展的目标越来越多元化

自贸区它不仅是大国实现经济目的的抓手，也是它实现政治外交战略目标的一个抓手，这点对于大国来讲，尤其是这个样。比方说美国搞TPP，它首先还是一个经济协定，我们也是承认它搞市场的开放、贸易的自由化，但是这也是它重返亚太，实现亚太再平衡政治方面一个最主要的抓手，也是为了服务于它的政治、外交战略的目标。我们说美国在外交和政治上，通过巩固它跟日本、菲律宾的盟国关系，拉拢我们周边国家，对我们进行新的遏制，在军事上，重现它的军事力量在亚太地区的存在，包括它的航母舰队在亚太地区的活动。在全球经济布局上，一个最主要的抓手就是这个TPP，如果说美国与亚洲东部十二个国家一旦建成了自贸区的话，基本上我们周边的主要贸易伙伴，都成为美国的周边贸易伙伴，对我们的贸易环境多多少少会有一些影响。

还有，美国跟欧洲去谈这个TTIP，肯定是有巩固大西方的这个目标在这里面了。而欧盟也是这个样子，我说它静悄悄的，但是力度很大地在推进它的自贸区的战略。而且，欧盟它推进它的自贸区，往往是跟援助、优惠贷款、经济技术合作结合起来，就是希望通过它的贸易协定来推进欧盟各个国家的政治、外交战略上的影响力，也是谋求在全球上更大的话语权。其他国家，主要大国也都存在这么几个情况，就不展开说了。

（三）自贸区发展的质量越来越高标准

我们说自贸区传统上是一个贸易的协定，主要是以开放贸易市场为主要的目的，基本上就是搞这个零关税、免配额等，这是传统上自由贸易区要干的一个事情。现在自贸区，不仅是去谈货物贸易，还有怎么样去开放这个服务贸易的市场，怎么样去开放投资的市场，也有很多的新的规则的内涵在这里面，我们比较熟悉的一个词，就是说二十一世纪新议题。

进入二十一世纪以后，有好多新的事，现在也是成为自贸区的一个标准，标配的内容，尤其是发达国家主导的那些二十一世纪的新议题，国有企业不能享受太优惠的条件。国有企业的贷款，你可以享受，但是你要至少有个透明度，高管任命程序是什么样子，这些都做了规定，拿了哪些好处，有那些补贴，得说得清楚。总而言之，就是要让国有企业要跟其他的企业在同等水平下竞争，多多少少有一点管我们的意思，因为他们的国有企业毕竟比较少，这就是一个议题了。第二个就环境标准问题，出口不能以损害环境为目的，你得有证明你是一个绿色的产品，至少是环境友好的产品，如果要达不到标准的话，我的自贸区就不让你进去了，或者对你进行惩罚。

另外一个就是劳工的标准，不能说以低成本进行贸易，就侵犯人的基本劳动权利，或者像更多年前的所谓劳改产品，这些东西都是不允许进行贸易的。当然，现在的规定就是更加复杂，你要让劳工拥有集体谈判权，议价权，如此这般，还要求你参加很多国际上劳工的国际条约，规定也很多。

还有，像其他的电子商务、竞争政策，还有政府采购等等规定，这都是过去传统的贸易协定基本不去触碰的，现在也都开始触碰了，构成了新的一代贸易协定一个高标准，并形成所谓高标准的体系。 这种情况它是一种客观的存在，但是这种存在也确实对我们国家多多少少也会产生一些影响。

现在世界上大概有两百六十多个将近三百个自贸区，自贸区它内涵就是成员之间相互提供优惠的待遇。对于自贸区之外的成员，客观上讲就是一种歧视性的待遇，比方说我的手表，我是自贸区成员，我就零关税就进去了，我成本肯定会低一点；你不是，你的手表可能还要交30元，或者更高的关税，你的竞争力就会差一点。这么多自贸区存在，我们又是这么一个贸易大国，人家都以更加优惠的关税和市场准入条件进行交易交割，我们没有享受到这种条件，我们竞争优势肯定会受到影响。

二、中国应高度重视自贸区发展战略

中国自贸区是2002年开始谈判的，我们谈的第一个自贸区就是中国和东盟自贸区，那还是朱熔基总理在主持国务院工作的时候，我们开始建立。

随着我们谈判的越来越深入，中央也审时度势，对自贸区也是越来越重视。十七大的时候，我们提出了实施自贸区战略，首次把自贸区发展作为一种国家的战略提出来；到了十八大的时候，我们就提出要加快实施自贸区发展战略；到了前年，十八届三中全会，就更加具体地提出了要以周边为基础加快实施自贸区发展战略，并要加快形成面向全球的高标准的自贸区网络。这就是又近了一步，更加具体了。

中央领导对这个事情也是非常重视。去年12月5日，中央政治局第十九次集体学习，专门研究了这个自贸区发展的问题，习总书记全程听了这个讲课，而且对自贸区又是作了非常具体和明确的部署，比方说要加强顶层设计，既要谋责也要谋士；既要扩大数量更要重视质量。同时，要有底线思维，要注重防范风险，市场开放了，还得有本领管得好，不能说开放市场给国内造成新的冲击。习总书记在会上针对中国自贸区发展战略指出了三点：第一点是以周边发展为基础；第二点就是要辐射一带一路；第三点就是要构建面向全球的自贸区网络。总书记这个讲话，已经把我们国家自贸区发展的全球布局非常明确地提出来了，而且也向全世界作了宣誓。这其实就是我们下一步工作的一个理论和战略上的一个基本依据和指导思想。简单地讲，就是说中国应从全球发展的战略高度上重视自贸区的发展。

自贸区虽然是一个经济协定，但是也有很多的政治和外交战略的内涵。如果我们要是不去充分地应对，我们国家的地缘和战略利益，也是会受到一定程度的影响和冲击。比方说TPP和TTIP这建成了，是对全球贸易规则的一种重构，我们不参与其中，可能以后你就得要被动地接受。另外像美欧，还有世界其他一些大国，把自贸区都建到我们的家门口，跟我们主要的贸易伙伴都建立起自贸区。其实建立这些自贸区，某种程度上就像结婚似的，肯定是会拉近了彼此之间的政治、外交关系。我们还在那儿做（feiangsai音），或者你连（feiangsai）都不是，那可能这个劲就会差了很多，亲密度就会差很多，战略上有可能我们自己传统的朋友伙伴就被别的人拉走了。经济吸引力总是会变成政治外交上亲和力，不搞这个东西，咱们会吃很大的亏。

所以，发展自贸区我们如果等闲视之，一旦要是人家高标准自贸区成事的时候，未来我们就要谈判加入自贸区，就会面临着更高的门槛了。人家都已经谈好了，你恐怕就得被动地接受这种可能性，没有主动地参与到设计里面。我们现在为什么这么强调话语权，其实也是在这个地方。中国已经是一个世界大国，我们的货物贸易是全球老大，服务贸易是全球老三，投资现在也是第三，就这么个样子，统计上可能口径不一样。就这么一个外向型的大国，如果全球的规则是让别人给你制定出来的话，让你去被动接受，你的利益肯定是会受到很大的影响，而且你又不得不去接受它。

如果出现了这么一个很尴尬的境界，怎么办？所以，我们说，中国还真得下一些先手棋，采取积极的措施，去应对这个自贸区发展；否则的话，你可能就会被裹挟在这个里面，被动地接受别人谈成的规则，这样国内再去调整成本，也会变得非常之高。所以概括地讲，我们必须要高度重视自贸区发展战略，而且应该主动采取积极有为的行动。

三、中国自贸区建设与战略布局

中国自贸区从2002年开始建立，跟东盟在那儿谈，到现在即2015年，已有十三个年头，这十三个年头，大体上就是一年建成一个，到目前我们如果要是把这个韩国和澳大利亚算上的话，已建成了十四个自贸区，涉及了二十二个国家和地区。这些国家和地区，只涵盖了我们国家大约30%的贸易，也差不多是30%的对外的投资。从大数字上是这样的。

这十四个自贸区里：一个是东盟，这是最老的了；第二个是智利、新西兰、巴基斯坦、新加坡、冰岛、秘鲁、哥斯达黎加、瑞士，另外韩国和澳大利亚；还有三个是我们自己家的兄弟，一个是香港，一个是澳门，还有一个是台湾，也就是（CPA和ECPA）。因为香港、澳门和台湾它在WTO里面是按照单独关税区来算的，我们跟它谈判，不管紧密关系，还是两岸协定，从性质上来讲，还是被归类为自贸区的安排。加上他们，我们一共是十四个自贸区，涉及了二十二个国家和地区。

另外我们还有几个是在商谈之中的。第一个体量比较大的，中国和海合会的，海湾合作委员会，即跟阿拉伯六个国家，沙特、科威特这六个国家在谈判的一个自贸区。第二个就是也早启动，但是现在不太活跃的一个谈判，中国跟挪威现在已停下来了，但还是保留着。第三个是谈得比较快的，中国和斯里兰卡，去年总书记访问斯里兰卡的时候，定下来的事情，已经启动了两轮谈判，但是最近因为他们国家总统大选出现了变化，现在也受到影响。再就是我们国家周边的的自贸区，包括中日韩自贸区，这个假如谈成了的话，对我们三国经济发展都是有很大的影响。

另外一个就是我们叫RCEP，叫区域全面经济合作伙伴关系协定。这个或者就叫十加六自贸区，基本上就是跟我们国家的主要的贸易伙伴、周边的贸易伙伴通过这个十加六，都涵盖在里头，虽然跟前头的自贸区，成员上也是有重叠，但是在规则上也会有些不同。同时，还有两个升级的谈判，一个是中国和东盟的升级谈判，这是前年李克强总理宣布的，现在是正在进行这个升级谈判；另外一个就是跟巴基斯坦第二阶段的市场准入的谈判，跟巴基斯坦已经建成了自贸区，但是现在是正在进行着第二阶段的自贸区谈判。

还有几个是在进行可行性研究。比方从双边层面上，跟印度进行可行性研究、跟以色列进行可行性研究已经结束了；另外是在跟哥伦比亚也是在进行可行性研究。还有一些是我们提出来进行可行性研究，正在等待对方的答复反馈，比如，我们跟欧盟已经提出来，是不是可以考虑自贸关系的可行性研究；跟加拿大，以及跟我们其他的金砖国家也都提出来；还有一些中亚的国家，我们建设一带一路的这些国家提出来后，有的反馈还是比较积极，有的还是在考虑。总而言之，我们现在就是以一种比较进取的这么一个姿态，在推进中国自贸区的发展战略。

总的来看，虽然说经过十二、三年的建设，我们的自贸区大体上涵盖了我们贸易的30%左右，但是如果要是把这个港澳台给它去掉了以后，我们自贸区涵盖的贸易也就百分之十五六，跟其他的发达国家，还有大多数建立自贸区的发展中国家相比较，还是有比较大的差距的。所以我们还是要以一种更加进取的姿态，加快实施自贸区的发展战略。

特别是自贸区发展现在不仅承载着一个市场准入的问题，另外也承担着一个贸易规则、投资规则重构的这么一个问题。WTO现在进展比较缓慢，有它自身的这种决策机制的缺陷；但东方不亮西方亮，原来希望由WTO承担的这些职责，好多的都转到了自贸区、特别是以发达国家主导的自贸区身上，如TPP、TTIP，就体现贸易、投资和其他领域经济上面重构规则的问题。

如果我们要是被动地去看待这些自贸区发展，不去积极地去参加，可能我们就会丧失贸易规则的这个话语权，也就会很严重地影响到我们对外的合作方面的利益，所以必须要重视这个事情。我们现在一个总的想法，就是按照中央的要求，加快实施自贸区的发展战略，力争用五到十年的时间，让我们国家自贸区所涵盖的贸易和投资的比例能够达到或者超过主要发达国家的水平，就超过五六十这么一个水平。

今天这个会上，在座的有很多企业届的同事、朋友，想跟大家提个醒，自贸区实实在在本质上就是一个经济上的协定。但谈成了以后，就会给我们企业开疆扩土的，创造更加优惠的贸易投资条件。所以希望我们的企业要关注、关心、认识到自贸区的重要性。因为我们跟所有自贸区的伙伴，它的贸易条件、投资条件、服务贸易的准入，一定会比我们在世贸组织下享受的条件要优惠得多得多。也就是说，在这些优惠条件下，意味着我们企业会享受低成本的新商机，所以请你们一定是要关注这个事情。当然，我们商务部特别是国际司也会加强这方面宣传，普及的工作，创造更多与企业交流的机会。

（按录音整理，未经本人审阅）