墨西哥负面清单的产业选择及其借鉴

孙　瑜　江苏建筑职业技术学院

墨西哥是发展中国家中最早签订FTA的国家，早在1992年就与美国、加拿大签订了NAFTA（《北美自由贸易协》），之后又分别与哥伦比亚、欧盟、智利、以色列、欧洲自由贸易联盟、乌拉圭、日本、秘鲁等国家和地区签订了FTA。通过这些FTA，墨西哥一方面对外开放并与伙伴国开展自由贸易，极大地促进了本国经济的增长；另一方面，墨西哥签订的这些FTA（与以色列签订的FTA除外）大都通过负面清单的形式对一些敏感、重要或者竞争力较弱的产业进行保护。本文以NAFTA为研究对象，从墨西哥负面清单的特点及产业选择的角度进行分析，以期为我国的负面清单设计提供借鉴。

一、墨西哥负面清单的主要特点

（一）保留和限制措施广泛存在于NAFTA正文和附件中

NAFTA正文分为22章，共计8个部分，包涵货物贸易、技术贸易壁垒、政府采购、投资、服务贸易和知识产权等。NAFTA的突出特点就是在事先制定的基本原则上，再以保留、限制等形式形成负面清单。例如，投资与服务贸易条款明确提出了负面清单：第一，金融服务及与能源或基础石油化工有关的服务；第二，航空服务及其支持服务；第三，跨境劳务贸易、政府采购及其他政府公共服务。另外，NAFTA的7个附件（附件6除外）也以对普遍原则和承诺进行保留和例外的形式设计负面清单。例如，对特定产业的不符措施所涉及的国民待遇、最惠国待遇、当地存在、业绩要求及高管要求等原则采取保留措施；对于成员国承担义务不一致的特定产业、子产业或活动维持现行措施或保留采取新的或更有限制性的措施的权利。

墨西哥通过对NAFTA正文和附件的规定，尽可能全面和具体地提出了现行及未来本国有权保留或采取的不符措施，进而降低或避免本国产业可能受到外来进口品的冲击和影响。

（二）负面清单对现行和未来的措施均有明确规定

NAFTA附件1详细列明了相关产业及行业分类可以保留的现行不符措施，包括所涉及的国民待遇、最惠国待遇、当地存在、业绩要求及高管要求等原则采取保留措施。附件2明确规定了墨西哥有权维持现行措施或采取新的或更具限制性的不符措施的清单。附件1的这种“现行负面清单”和附件2的“未来可采取措施的负面清单”的具体内容分别呈现在表1和表2中。

（三）负面清单的不符措施主要针对服务贸易领域

墨西哥与其他伙伴国签订的FTA中，负面清单的不符措施主要针对服务贸易领域。从表2可以看出，在NAFTA墨西哥的现行负面清单中，所涉及领域共计32个，其中29个属于服务贸易领域；表3显示出，在NAFTA墨西哥未来可采取措施的负面清单中，所涉及领域达到38个，其中37个领域涉及服务贸易。

（四）负面清单所涉原则广泛，措辞灵活，并安排过渡期

墨西哥在NAFTA中涉及的原则共有6种，分别为当地要求、国民待遇、市场准入、高管要求、业绩要求及最惠国待遇，其中以当地要求、国民待遇和市场准入三种原则的不符措施最多。

墨西哥在签署NAFTA时措辞灵活，大量使用一些宽泛、不具体的语言表述，将更多可能的不符措施包括进来。例如，“保留采取或维护任何措施的权利”，这样的表述广泛用于NAFTA附件2中；“保留自行决定权”，NAFTA附件7就大量使用了这样灵活的措辞，使得墨西哥在以后拥有更多的自由裁定权。

另外，考虑到墨西哥是北美自由贸易区唯一一个发展中成员，NAFTA为墨西哥安排了适当的过渡期，以鼓励和保护墨西哥国内经济的发展。例如，在金融服务领域，对金融机构的设立和运行的限额规定到过渡期结束后才取消。这样的过渡期安排，能够让墨西哥处于比较劣势的产业有充分的时间进行调整和发展，逐渐适应国际竞争市场。

二、墨西哥负责清单的产业选择

（一）严格把控涉及国家安全的产业开放

金融和通信服务行业是涉及到国家经济、文化安全的重要敏感行业。墨西哥在签订NAFTA中，明确列出了金融服务和通信服务的章节，以负面清单的形式限定市场准入。

在金融服务领域，由于美国在北美自由贸易区具有绝对比较优势，NAFTA正文的第14章就明确规定金融服务不适用于投资和服务贸易条款，并且在附件7中为金融领域设置了保留措施和未来有权采取新的不符措施。在保留现行不符措施方面，墨西哥主要对金融机构的设立条件和业务范围作出了限制，包括外资进入商业银行、证券公司、保险公司等。例如，外资占商业银行的投资比例不得高于普通股本的30%；外资不得涉入开发银行、信用合作社等。在可能采取或维持的不符措施方面，由于发展中国家地位，墨西哥享受到了过渡期安排待遇。在过渡期内，墨西哥通过对同一类型的外资金融机构总资本占本国全部金融机构总资本的比例进行约束，进而限制外资金融机构的发展；在过渡期后，墨西哥仍可采取一些保留措施，例如，外资在墨西哥设立商业银行或者兼并收购，被收购商业银行资本与收购方已控制的商业银行银行的总和不得高于墨西哥所有商业银行资本总额的4%。

在通信服务领域，NAFTA的附件1、附件2和附件5中将近有四分之一的负面清单专门针对通信服务作出了限制措施。在现行负面清单方面，主要限制娱乐服务和电信邮政服务。例如，墨西哥《公共通信法》、《联邦广播电视法》规定对投资或提供广播、多点分配系统、不间断音乐与高清电视服务，墨西哥保留采取或维持任何措施的权利。在未来有权采取新措施的负面清单方面，墨西哥对邮政服务、卫星通信服务、电信传输网络、航空电信服务、电信传输服务等保留采取或维持任何措施的权利。

（二）审慎保护缺乏竞争力的产业

专业服务的范围基本包括会计服务、法律服务、医疗服务和建筑服务等项目。由于跟美国、加拿大相比，墨西哥在专业服务领域处于相对劣势地位，因此墨西哥在签订NAFTA时采取了审慎保护措施。在墨西哥的现行负面清单中，针对专业人员的国籍和职业资格作出了相应限制，包括医生、律师、会计师、专业技术人员等。这些限制措施主要涉及国民待遇、当地存在、最惠国待遇及高管要求等原则。例如，墨西哥《关于宪法第5条对在联邦地区从事专业服务的管理法》和《墨西哥外商投资促进与管理法》对法律服务进行了明确规定：在符合墨西哥明细表附件6第VI-M-2款前提下，对美国人提供法律服务与外国法律咨询服务，保留采取或维持任何措施的权利。

（三）适度保护优势产业

交通运输服务是墨西哥的国内优势产业，在墨西哥的服务贸易中占有重要地位，并且通过计算，墨西哥2012年的国际市场占有率指数和显性比较优势指数均高于美国。尽管如此，墨西哥在NAFTA中对交通运输服务设置了负面清单。在NAFTA附件1中，现行负面清单的57项保留措施中有5项针对于交通运输服务；在附件2和附件5中，未来可采取措施负面清单的13项措施中有3项针对交通运输服务。在现行负面清单方面，墨西哥主要依据当地存在、国民待遇及高管要求等原则对空运、陆运和水运服务进行限制。不符措施包括：企业必须得到相关管理部门的许可或批准才能从事相关业务；股份比例和员工构成受到限制。例如，其他成员方的投资者对墨西哥本土的航空服务企业的有效投资比例总计不得高于25%，同时董事会和高管的三分之二以上必须是墨西哥国籍。在未来可采取措施的负面清单方面，针对铁路服务，包括交通运营、管理和控制、铁路通行权的监督与管理、铁路基础设施建设，墨西哥保留采取或维持任何措施的权利。另外规定运输中的工作人员、报关员必须由墨西哥人担任。此外，在交通运输领域还有一些国家层面的保留措施，规定私人和外资不得经营，例如内陆港口、海运及空港的监控、检查和监管等。

三、如何借鉴墨西哥负面清单的设计经验

（一）要厘清国内法与国际规则及相关承诺的不符措施

设计负面清单的首要前提就是识别与国际规则及相关承诺不符的国内规则。在墨西哥的负面清单中，明确指出了不符措施所及产业、子产业；涉及原则；国内法律依据；具体不符措施的说明。即，不但要列出不符措施，还要提供该措施适用的相关国内法律，不然以违反国内法对市场开放进行限制的理由就不能成立。

在厘清国内法律时，应重点针对涉及国民待遇和市场准入原则的不符措施，另外再考察最惠国待遇、当地存在、高管要求及业绩要求原则。在NAFAT的墨西哥经验中，地方政府现行不符措施的延续或者修正，都被排除在外，这种方式我国也可以考虑借鉴。

（二）要坚持改革开放，并且改革先于开放

墨西哥在与其他伙伴国签订FTA之前，就已经在国内进行了市场改革。以金融服务为例，墨西哥在与美国、加拿大谈判NAFTA之前，就已在国内开始了金融市场化进程。墨西哥政府于1989年取消了商业银行法定准备金限制，并于1991年完成了银行自由化改革；1989年政府决定放开对银行存贷款利率的限制，极大地推进了利率市场化进程；1991-1992年墨西哥又完成了银行私有化改革。1994年，墨西哥放开了对外国金融机构在本国设立分支机构的限制条款。墨西哥这一系列的金融市场化改革，使得签订NAFTA之后，很快就能适应NAFTA带来的变化和冲击。墨西哥的这一市场化改革进程体现了一个重要原则，即对内改革优先于对外开放。

（三）要将敏感和重要产业单独进行限制

在墨西哥的负面清单中，将涉及国家安全的金融、通信等敏感产业都单独列为章节或附件进行限制。我国的金融与通信服务产业不论是与欧美等发达国家相比，还是与印度、韩国等新兴经济体相比，发展都较为滞后，国际竞争优势不强，技术创新落后。因此，针对这种敏感、重要产业，我国应该严格把控对外开放，将金融和通信服务单独列章，把现有规则中的不符措施和未来可能采取的不符措施都列入负面清单当中，明确FTA中投资和服务贸易条款的适用范围。

（四）要以本国产业竞争力为基础设计负面清单

墨西哥对于交通运输等优势产业并未全部开放，而是有针对性地保留了一些不符措施和未来有权采取措施的权利。这说明，针对优势产业并不是全面放开，而是采用适度保护的形式。另一方面，对于专业服务产业，由于跟美国、加拿大相比，墨西哥在专业服务领域处于相对劣势地位，因此墨西哥在签订NAFTA时采取了审慎保护措施，在现行负面清单中针对专业人员的国籍和职业资格作出了相应限制。可见，墨西哥对于负面清单的设计，是根据对本国产业的竞争力和发展潜力进行分析。

根据WTO统计数据，我国在2012年已成为世界第三大服务贸易进出口国，但我国服务贸易的行业结构发展很不平衡。因此，应根据服务贸易领域各细分行业的竞争力和发展潜力为基础，进而设计出开放得当、保护适度的负面清单，既能促进我国国际贸易的发展，又能有效保护国内产业的成长。以我国的交通运输产业为例，近年来该产业已经从优势产业逆转为劣势产业，贸易逆差数额很大。究其原因是因为对产业的竞争力衡量偏误，以致于开放过度，而严重损害了该产业的国际竞争力。所以，今后我国负面清单的设计中，就应该包括对交通运输服务的现行不符措施和未来有权采取的不符措施。

（五）要注重FTA谈判中措辞的灵活性

墨西哥在签署NAFTA时措辞灵活，大量使用一些宽泛、不具体的语言表述，将更多可能的不符措施包括进来。例如，“保留采取或维护任何措施的权利”，这样的表述广泛用于NAFTA附件2中。我国在今后的FTA谈判中，也要注重措辞的灵活性，比如，可以维护国家公共秩序或保护弱势群体为理由，设置例外条款；在措辞上多使用“不限于以上情况”、“包括但不限于”等宽泛而不具体的语言描述，使我国在以后拥有更多的自由裁定权。

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