取消出口配额对稀土出口的影响及对策

韩润娥　天水师范学院商学院　赵　峰　中国人民银行天水市中心支行

2014年12月31日，中国商务部发布了《2015年出口许可证管理货物目录》，明确提出包括稀土、钨及钨制品、钼等在内的8种货物执行出口许可证管理，仅凭出口合同就可申领出口许可证，而无需提供批准文件。这一规定宣告了我国自1998年以来执行了16年的出口配额管理制度正式终结。那么，此次稀土出口配额的取消是基于怎样的背景？配额取消对稀土产业的发展会产生怎样的影响？告别了出口配额的我国稀土企业将何以应对?

一、稀土出口配额缘何被取消

新年伊始，中国取消稀土出口配额这一消息可谓引发了各界热议。配额缘何被取消？主要与稀土的重要性以及因中国限制稀土出口而引发的WTO贸易纠纷是分不开的。

稀土是指元素周期表中的镧(La)、铈(Ce)、镨(Pr)、钕(Nd)等共17种稀有金属元素。从最前沿的混合动力汽车到最高端的超导体和精确制导武器等各种高技术领域，稀土都是不可或缺的材料，因而被赋予了“21世纪的黄金”、“工业维生素”等美誉，成为极其重要的战略资源。据有关资料显示，在上世纪90年代我国的稀土储量约占全世界已知储量的80%，但随着国内稀土的大量、无序开采，当前中国的稀土储量已经不足世界的30%。然而，长期以来，中国却以不足30%的稀土储量支撑着全球稀土市场90%以上的供给，而占稀土储量19%的俄罗斯、13%的美国和5%的澳大利等国不仅不出口，还从中国大量廉价进口稀土。

虽然中国在稀土市场上处于供给垄断地位，却因无序开采、走私泛滥、竞相压价等恶性竞争行为而丧失了稀土的定价权，导致珍贵的稀土资源卖出了“白菜价”，而我们也因此付出了沉重的环境代价。出于保护资源和生态的考虑，中国近年来出台了一系列关于稀土生产、加工和出口管理的政策措施。其中，1998年开始实施稀土产品出口配额许可证制度；2005年压缩了出口配额企业名单；2010 年进一步加强了对稀土行业生产与出口的监管，将稀土出口配额减少到30258吨，较2009年下降了40%，同时增加了稀土的出口关税；2011年，环境保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，提高了稀土行业准入门槛，5月，国务院又发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，再次重申我国政府通过综合管理措施保护环境、节约稀土资源的政策目标。然而，这一系列旨在保护资源和环境的稀土管理政策，却在国际市场上处处碰壁、纷争不断。

美日欧等WTO成员国以中国的入世承诺为由，指责中国的稀土管理政策违背了WTO原则，并于2012年3月向世贸组织争端解决机制提出磋商请求；当年6月27日，美欧日向世贸组织争端解决机构提起设立专家组请求，希望WTO对中国稀土、钨、钼三种原材料出口限制进行裁决。案件历时两年，WTO于2014年3月26日初步裁定我国对钨、钼、稀土采取的出口配额、出口关税措施，不符合WTO相关规定和我国加入世贸组织的承诺，此后虽然我国进行上诉，但同年8月，WTO终裁驳回我国上诉，正式宣布中国败诉。为应对WTO的裁决，中国政府决定自2015年一月开始取消稀土出口配额管理制度。

二、取消稀土出口配额影响几何

（一）去配额化有助于减少贸易摩擦

近年来，稀土出口中的贸易摩擦自始至终没有停止过。2009年6月，美国与欧盟联手向世贸组织投诉，声称有关中国限制出口包括稀土在内的几种主要的稀有金属违背了国际贸易准则，随后墨西哥也提出类似诉讼；2010年8月，美国稀土权威人士杰克·利夫顿在中国稀土峰会上要求中方就稀土出口配额减少一事做出解释；2011年7月，WTO对美国、欧盟等的投诉初步裁决为“中国违规”，随后中方对初裁结果提出了上诉，2012年1月，WTO上诉机构发布裁决报告，裁定中国对铝土、焦炭等9种工业原材料出口的限制措施违反WTO规则；2012年3月，美国又联合欧盟和日本对中国稀土出口政策提起诉讼，另外，一些国外企业向WTO发起投诉。时至今日，美国等一些主要贸易伙伴并没有完全或正式承认中国的市场经济地位，一方面，这是欧美贸易保护主义有关；另一方面，与我国在贸易领域所采取的措施也不无关系，基于多年的习惯，一些部门及其政策制定者缺乏对WTO系列规则的理解，没有认识到制定外贸政策时必须严格按照WTO的框架要求。取消稀土出口配额，虽然很大程度上是履行WTO成员义务，应对WTO裁决的措施，但在客观上也顺应了WTO规则，稀土出口不再实行配额管理，有利于减少贸易摩擦。

（二）供给渠道将在理性中回归市场

取消稀土出口配额，减少了政府对经济的干预，出口量主要由市场供需来决定，稀土出口企业不用再去竞争配额，对市场化改革具有现实推进意义。近年来，基于保护国内市场及资源环境承载能力的考虑，国家严控稀土开采和生产总量，实施出口配额制。从统计数据看，稀土出口配额高于国际市场需求，2011-2014年稀土出口量占配额的61.6%、52.5%、72.6%、90.7%；2014年全年出口稀土27769吨，同比增长23.5%，但仍低于配额。虽然从数据上看，配额政策并未对稀土出口供给造成实质影响，但应注意到，稀土走私一直是不容回避的现实，《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，2011年国外海关统计的从中国进口的稀土量比我国海关统计的出口量高出120%。近年来市场价格下滑，但走私现象仍然存在，现在出口不受配额限制，可以通过市场手段引导更多企业从正规渠道出口稀土，充分发挥市场在稀土资源配置中的决定性作用。

（三）稀土大国稀土定价权将仍在尴尬中前行

根据WTO有关裁决，中国需在2015年内取消稀土关税以及出口配额制度，这将使稀土价格置于新的决定机制之下，作为稀土出口第一大国，稀土定价权这一全球化命题再次面临考验。2011年稀土价格高峰时段达每公斤295美元，但自此以后，出口价格屡屡走低，2014年12月出口平均价仅为每公斤11.5美元，为2011年高峰时期的3.9%。2014年，稀土出口平均价为1.35万美元/吨，较2013年下降35%；一些主要品种像氧化铈、氧化镧价格年末较年初下降达50%左右，2014年稀土累计出口金额230027万元，较2013年下降35.5%。当前稀土出口关税仍为轻稀土15%、重稀土25%两个税率，可以说在一定程度上支撑着稀土价格，受取消关税预期、其他国家稀土开采数量的加大及稀土替代品的研发等因素影响，稀土价格将面临下降压力，有可能跌幅达20%左右。因此，在此背景下，如何尽快恢复合理的稀土价格，维护中国稀土定价权形势更为严峻。

（四）出口市场竞争加剧将成为新常态

如前所述，从官方统计数据来看，2011-2014年连续4年，我国稀土出口配额均有剩余，稀土实际出口供给大于国际市场需求，因此，短期来看取消配额对稀土出口数量影响较小。但从长期来看，随着配额的取消，原来无法得到配额的企业进入市场，对此前能拿到配额的企业形成竞争，在有限的出口份额中分得一块蛋糕，无疑会加剧市场竞争。以前，出口配额一般分配给包钢、五矿、中国铝业等大型企业集团，现在，只要在国家工商总局注册时经营范围包括稀土的外贸企业，均可凭出口合同申领出口许可证，无需提供配额批文；2014年商务部公示的稀土出口配额名单仅有28家企业，但实际上经营范围包括稀土、拥有稀土外贸经营权的企业远大于这一数量。此外，在市场需求出现大涨，出口订单及出口额巨增的情况下，国内的稀土出口企业之间的竞争加剧将是新常态。

（五）长期会推动稀土管理体制及产业转型

取消配额可提前缓解他国贸易诉讼压力，也有利于我国稀土产业建立起符合国际规则的长效机制，包括优化行业标准，推进企业间整合重组，整治稀土行业生产秩序。以此为契机，从源头上将形成适应国际贸易规则的稀土出口管理新机制，以保护稀土安全，提高稀土资源在国际市场的竞争力，长期来看取消稀土出口配额对于稀土产业转型是重大利好。我国稀土产业多年来处于产业链的底端，企业赢利与否很大程度上依赖于出口价格的高低，但一直以来，稀土价格在低位徘徊，如稀土原料为1元钱，粗加工后卖10—20元，但这些材料到国外经高端技术加工后，产品的附加值就会达千元左右。这种状况在行业竞争加剧、价格无法走高、利润空间狭窄的多重压力下，已不可能再持续下去，面对出口配额取消，将不可避免地倒逼稀土开采及加工企业加快产业转型升级，以适应市场的变化。

三、去配额时代，稀土出口何以应对

（一）依据WTO规则，促使外贸问题内部化

在稀土出口中，相比较直接限制措施而言，间接限制措施更符合WTO贸易规则。由此，我们应加大对稀土行业的内部调控，即从资源保护和稀土生产的角度出发，修订国内相关法律、税收等制度，控制稀土资源的生产和出口，使外贸问题内部化，这样做既符合WTO规则，又维护了自身利益，可以收到与配额相同的效果。具体而言，我们应完善有关稀土生产以及流通的生态保护标准，加强采矿证管理，对未达标的企业采取关停或整顿等方式，以满足适用GATT1994第20条b项（为保障人民健康、动植物生命所必需的措施）的要求。按照GATT1994第20条g项（为保护可能用竭的天然资源的相关措施）之规定，可以利用资源税、环境税等WTO规则允许的稀土出口调节手段，将稀土纳入资源税从价计征范围，并通过提高税率的方式来增加稀土的生产成本，从而控制稀土出口扩张。

（二）整合价格影响因素，让稀土出口价格走向“合理”

稀土是十分重要的工业原料，让稀土价格回归“合理”乃至争取定价权，是我国稀土产业发展的客观需要。首先，要提高稀土产业的集中度，只有当企业数量少、规模大时才能垄断市场，也才有可能影响市场价格，通过整合五矿、中铝、包钢等大型稀土产业集团，对供给予以适度规划，以此促进价格回升。其次，成立稀土行业卖家联合体，建立稀土出口价格协商机制，最终形成联合体各方认可的共同价格。只有通过稀土收储，促进其市场供求平衡，提升我国稀土产业的国际地位，才会进而打破国外厂商对稀土价格的控制，实现我国对稀土产品出口相应的定价权。

（三）优化出口许可证申领，加强稀土资源出口保护

商务部、海关总署公告的2015年出口许可证管理货物目录，稀土凭出口合同申领出口许可证，今后，要充分发挥好出口许可证在稀土出口中的作用，重点发挥好资源配置的功能。可将合规生态、生态环保、质量管理、流通运输等管理要求和出口合同一起作为前置要件，加入申领许可证的环节；可按照资源稀缺程度、轻重稀土的重要程度、环境污染大小，在出口许可证发放上给予差别审查。对于镧、铈及其它主要应用于民用的轻稀土，给予一般审查；对于储量少，几乎为我国特有的离子型重稀土，镝、铽、钇等具有军工国防价值的稀有稀土，给予严格审查。出口许可证申领的条件，以后根据出口形势进行动态调整。

（四）规范行业秩序，为稀土出口营造可持续的发展环境

无规矩不成方圆。近年来，为规范稀土行业秩序，国家出台了一系列政策措施，并取得了一定的效果。如2012年，在稀土行业秩序专项整治行动中，共查处盗采等违法行为600余起，捣毁稀土非法采矿点14个，关闭选矿、冶炼分离企业20户并拆除生产设施；环保部对稀土企业进行环保核查，促进全行业新增环保投入40多亿元。稀土行业长期存在的非法开采、超指标生产、环境污染、走私犯罪等现象得到了有效遏制，但稀土行业的“散、乱、差”现象依然没有完全消除。因此，在取消了稀土出口配额，稀土市场进一步放开的大背景下，必须进一步对稀土行业进行规范，维护正常的市场秩序，严格管控稀土非法生产和走私，斩断私挖滥采的黑色利益链，保护国家宝贵的战略资源，使稀土行业走上健康、有序、可持续的发展道路。

（五）整合稀土产业链，助推稀土出口转型升级

从表面上看，中国稀土的问题集中表现为频频出现的出口争端，事实上其根源在于国内稀土产业的粗放型发展模式。要解决稀土出口的被动局面，必须整合资源，延长稀土出口产业链，具体来说，应提高我国稀土二次开发水平，最终在国内建立起一整套稀土资源开采、初级开发、二次开发、回收利用的完整良性循环产业链，真正形成自己的稀土产业链。严格控制稀土资源不合理开采，减少稀土出口中初级产品生产，加大在稀土资源基础领域和生产领域的投入和研究，注重技术创新和产品创新，大力发展稀土精深加工产业，扩大稀土在高新技术产业方面的应用，推动稀土出口转型升级。