欧盟对华实施反规避措施的回顾与评价

吴珍彩　河南牧业经济学院

欧盟是我国主要贸易伙伴。截至目前，欧盟对我国展开的反规避措施达24起，虽然比182起反倾销、反补贴和保障措施调查案件相对较小，但这一新型贸易保护主义的杀伤力和对其它区域的示范作用，必须引起我们警惕。

规避是指一种出口产品在被另一国实施反倾销措施的情况下，出口商通过各种形式减少或避免出口产品被征收反倾销税或被适用其它形式的反倾销措施的行为。所谓反规避（Anti－Circumvention）则是指进口国为防止国外出口商规避反倾销措施的行为而采取的措施。因而反规避是应对反倾销而产生的，是反倾销的延伸，目前已经成为发达国家继反倾销后又一有力的法律保护措施。

一、欧盟反规避法则的历史演变

欧盟是最早立法和实践反规避措施的地区。上个世纪80年代，许多被欧盟裁定征收反倾销税的国家（如韩国、日本），纷纷以投资名义在欧盟建厂，这些厂是仅仅进行简单组装的低成本“改锥工厂”，但却很好的规避了反倾销税。对此，欧盟于1987年6月修改其反倾销法，制定了全球第一个反规避的法律条款，即欧盟1761/87条例。随着后来反规避形式的不断变化，1995年欧盟又对13个反规避问题进行了进一步修改和完善，形成了第384/96条例。该条例扩展了规避和反规避内容，针对当时的规避问题提出了强有力的反规避措施。

2004年3月，欧盟又对384/96条例进行了实质性修改，并正式对外公布第461/2004条例，从而使现行的反倾销法更加透明且更易操作。一是针对“改锥工厂”提出组装规则。许多出口商产品在被征收反倾销税后不再直接出口到进口国，而是改为只出口一部分零件，另一部分零件由在进口国的关联企业加工，然后在进口国组装销售。对此，新修订反倾销法规定，满足下列条件可以对组装产品征收反倾销税：（1）进口到欧盟的产品已经征收了反倾销税；（2）组装或零部件是有上述出口企业的关联企业进行的；（3）在反倾销调查中组装或零部件进口才开始，且数量剧增，达到一年增长24%，两年增长40%；（4）从被征收反倾销税的原产国进口零部件，且装配产品的零件价值占总价值的60％及其以上，或这些零件在产品中增值超过生产成本的25％。二是针对在第三国组装提出“原产地规则”。由于反倾销税往往针对特定国家或地区，于是有些出口商把零件输往没有征收反倾销的地区组装再出口，对此，欧盟在新反倾销条例提出，如果从第三国进口的零件是来自与已经被其征收反倾销税国家，则这种组装构成了规避反倾销法律行为，欧盟将对其考虑制裁措施。三是针对吸收反倾销税采取“税收吸收原则”，即针对已经征收反倾销税的出口商，如果存在吸收反倾销税问题，则对该出口商再征收附加反倾销税作为补偿。

除此之外，欧盟还提出了其他反规避措施，例如：进口拆散的成套配件、进口登记制度等。要求欧盟成员国海关，在欧盟发起反规避调查起，对进口商品进行登记，日后若认定为规避行为，则从登记之后进口的商品采取反规避措施，保障了反规避措施的客观性和准确性。

从欧盟反规避法的发展过程看，大致可以分为两个阶段：第一阶段是1994年12月欧盟通过384/96条例以前，欧盟以《综合税则号列解释之一般规则》中第2条a款和“螺丝起子条款”第13条来规定出口商在欧盟的组装行为，“原产地规则”是判断“第三国组装”的唯一标准。第二阶段在保留第13条款不变的前提下，又增加了“欧盟内组装规则”，其后多次修改完善，二者相互补充，很好地对出口商的规避行为进行有力的制裁。

二、中国遭受欧盟反规避措施的历史回顾

由于价格优势，我国出口产品历来都是各国反倾销调查的对象。随着我国政府和企业应对反倾销的积极性和能力不断提高，欧盟等我国主要进口国开始采取新的保护措施，反规避成为欧盟等国家采取最为频繁的手段。截至2014年10月，我国遭受反规避调查40余件，其中欧盟有24起，占我国遭受反规避调查的近60%，已经超过半数。

欧盟对中国的反规避调查始于2002年的草甘膦案件。1998年欧盟对来自中国的草甘膦征收24%的反倾销税。后来，发现欧盟进口的草甘膦的价格比反倾销前更低了，认为中国出口商采用了规避的手段才消化了反倾销税。2000年欧盟又提高反倾销税率到48%。2002年年底，在欧盟对来自中国的草甘膦实施反倾销措施快要期满时，欧盟委员会接受欧盟草甘膦协会的申请，对来自中国的草甘膦反倾销措施进行日落审查，并在调查后决定对从台湾进口的草甘膦适用48%的反倾销税税率。

草甘膦反倾销、反规避的胜利对欧盟其他企业有了巨大的示范作用，随后，更多的企业向欧盟委员会申请反规避调查。仅2004年一年时间内，欧盟先后对我国钢丝绳和钢缆、钢丝管配件、香豆素、活页夹、节能荧光灯发起了反规避调查。调查结果，除经泰国转运的活页夹没有征税外，其他四起反规避调查都以提高征税标准结案，给我国出口企业造成较大影响。

2005年，欧盟在对我国经老挝转运的活页夹和经菲律宾转运的钢铁配件反规避调查后，征收高额反倾销税。2007年10月7日，是欧盟对中国鞋业产品反倾销裁决公布一年的时候，本以为可以借助提出中期检查和新企业复审翻牌的中国鞋业，又听到欧盟对经澳门转运的鞋产品进行反规避调查的消息，同时受原材料价格上涨、汇率、出口受退税等因素的影响，中国鞋业陷入困境。实际上，反规避调查已经成为欧盟保障反倾销措施长期有效的手段之一。通过反规避调查，一方面可以确保其不断对中国征收高额的反倾销税，另一方面还可能对转口国、组装国以及涉案产品零部件征收反倾销税，这对于还正在处于转型升级的中国鞋业是致命打击。

2012年欧盟对中国进行反规避调查的6起案件中，4起是针对中国的反倾销措施，最终还对2起反规避调查进行了肯定性裁决。除钢铁及钢铁制品为主要目标外，还对中国经印度尼西亚、马来西亚、斯里兰卡和突尼斯转运至欧盟市场的自行车启动反规避调查。2013年12月，欧盟委员会又一次对来自中国的玻璃纤维网格布实施反规避调查。实际上，自2011年8月欧盟对该产品征收48.4%-62.9%的反倾销税之后，已经进行了3次反规避调查。与之前不同的是，这次调查范围扩大至经马来西亚、台湾、泰国、印度和印度尼西亚转运的同类产品。

2014年，欧盟反规避阴影再现，包括德国太阳世界(solarworld)在内的欧盟光伏生产商正在准备申请材料，拟对中国光伏产品提起反规避调查申请。反规避主因在于中欧双方达成限量限价协议后，欧洲光伏制造商联盟（EUProSun）指称有其他国家涉及转出口中国产品或进口中国半成品组件仅少量加工后转输欧洲。目前可能受到调查的国家和地区包含马来西亚、韩国、中国台湾等。其实，早在2013年初，EUProSun就向欧盟委员会递交了一份超过千页的文件，指控中国光伏企业违背价格承诺，多家企业报价低于最低承诺价格0.1欧元/瓦，同时也提到了包括通过暗藏第三方中转等非法规避的情况。7月，中国光伏产业代表与欧盟委员会曾就中国输欧光伏产品贸易争端达成价格承诺协议，承诺出口最低价格不低于0.56欧元/瓦以及每年出口量不高于7GW。如这次反规避案成真，涉及的相关厂商将面临欧盟对中国提出的47%课税税率。这对已遭受重创的中国光伏产业，无疑是雪上加霜。

从历史回顾中可以看出，欧盟对我国反规避调查的产品涉及生活用品、化学制品、金属品及农广品等。相比其他国家对中国反规避调查措施，欧盟对中国反规避调查具有如下特点：其一，反规避调查的数量最多。截至2014年共24起，占到中国遭受反规避调查总数的近60%，且近些年来有越演越烈趋势。其二，涉及产品种类相对集中。欧盟对中国反规避调查的产品范围大、数量多，涵盖了生活用品、工业原材料、制成品、农药等，尤其是针对我国的制造业产品，调查数量不断增多，占总数近80%。这对于我们这样一个制造业大国，要引起足够重视。其三，调查案件中以适用“第三国组装或生产”规则居多。据统计，我国所遇到的欧盟提出的反规避调查案件有70%以上的案件是由第三国进行生产和组装。针对于我国企业更加倾向于投资周边发展中国家或地区，我国来自发展中国或地区转运的产品逐渐成为欧盟反规避调查的重点，这样的案件共有18件。这一特点需要我们更多的关注和研究。其四，肯定性裁决所占比例高。在24起已经结案的欧盟对华反规避调查中，最终有17例给出肯定规避行为的终裁开征收高额反倾销税。而且对于同一产品提出多次不同原因的调查，这就大大加大了肯定裁决的可能性，对中国企业形成极大威胁，而这种状况在贸易救济手段中并不常见。

三、中国应对欧盟实施反规避法则的主要策略

第一，吃透欧盟反规避规则内容，按照规则要求办事。欧盟经过多年修订和完善，已经有一套易操作、针对性强的反规避条例。我们应深入研究其规则内容。比如欧盟对规避的判定准则为是“60%规则”以及“25%规则”，企业要严格控制在他国加工的产品中使用中国零配件的比例，合理利用欧盟对规避行为时间上认定要求，就可减少产品进入欧盟反规避调查范围的可能性。另外，企业在海外投资时，应综合安排海外产业链，并依据欧盟法律获得第三国的原产地资格，减少被反规避调查的风险。

第二，注重产品非价格特征，增加产品技术含量。根据欧盟反倾销法律规定，如果对产品进行了实质性改进，包括产品的物理特性、外形设计、最终用途、贸易方式、广告宣传等方面与被指控的倾销产品具有明显不同，或者与被指控倾销产品具有主要功能上的差异，则不列入反规避指控的范围。我国企业可通过提高产品的质量内涵及服务内容，拉大产品的非价格特征优势，从而增加产品定价的空间，从而从根本上杜绝或减少反倾销、反规避案件的发生。

第三，完善制度安排，提高企业运营能力。我国在欧盟地区遭受反规避调查的多是需求旺盛的“大路货”，解决这些产品反规避的根本措施是要创新，提高技术含量。但对于大多企业，短期内较难一步到位。因此，企业在提高研发能力的同时，还要注重企业海外运营能力的提高。一方面要完善公司财务体制。在欧盟的反规避调查流程中，要求企业提供经营活动中涉及原材料采购和产品销售的整条链的原始凭证。这就要求出口企业要有健全企业财务制度，各部门要有财务记录，并保管好原始资料。在企业遭受反规避调查时，能够提供翔实的财务数据和原始凭证积极应诉，减少企业损失；另一方面提高企业应诉能力。遭受反规避调查后，企业的积极应对，是企业维护自身合法的权益正当行为，各种有效资料的提交会对案件的审判有重要影响。出口企业应注重这方面人才的培养，主动、有效应诉，争取公平、公正的判决结果。

第四，促进产业升级，避免反规避立案。从欧盟对我国进行反规避调查的案件看，大多数都是劳动密集型和低附加值产品。产品技术含量低、结构单一，且从事出口生产的企业组织分散，规模效益差。国际贸易理论研究表明，一国过多生产并出口劳动密集型、低附加值产品，就会面临激烈的市场竞争，贸易条件不断恶化。我国企业必须加快转型升级速度，从单纯的简单加工生产发展到拥有自己技术的自主品牌，提高产品附加值，塑造有国际影响力的知名品牌。在出口策略上，要勇于创新，提高出口不同地区产品的差异性。只有这样，才能避免国外企业的反规避调查。

第五，细化我国反规避立法，增强中国反制能力。截至目前，我国反规避立法依然不完善，针对反规避调查没有具体的可操作条款，这就造成很多企业在应对国外出口商的反规避措施时无法可依，对国外企业的反制更是无从谈起。虽然目前我国还没有对任何国家的出口产品提起过反规避调查，但我们应未雨绸缪，做好法律方面的准备。另外，在遭遇反规避起诉时，中国企业也能与国外企业具有对等的法律平台，对滥用反规避规则的国外企业也有一定遏制作用。