欧洲债务危机对中国地方政府债务管理的启示

　　[摘要]近期在国家审计过程中，中国地方政府债务问题浮上水面，引起各方重视。从公共选择视角对欧洲债务危机的成因进行分析并探求治理思路，将会给中国地方政府债务管理很大启示。中国地方政府债务，究其原因，主要是政府失灵方面的原因，因此必须从制度化与市场化方面寻找对策。

　　[关键词]欧洲债务危机；地方政府债务；公共选择；政府失灵

　　[中图分类号]F8107[文献标志码]A[文章编号]2095-0292（2015）01-0047-04

　　一、从公共选择视角探寻欧洲债务危机的原因

　　（一）公共选择理论简介

　　“经济人”的假设原本是用在经济市场的行为分析中的，而公共选择理论将其推广到政治市场行为分析方面。该理论主要从欧元区各国内部政治市场的利益博弈入手找寻原因。

　　1政治市场上的需求方：选民。作为理性的“经济人”，选民们的投票行为是建立在成本—收益的权衡计量的基础上。他们在其他条件无差别的情况下，会倾向于选择投票给那些可以给他们带来更多实际收益的政治家，甚至也可以为了节约成本而干脆放弃投票。

　　2政治市场上的供给方：政府。政治家的主要目的是争取选票，力争当选，所以，为了选票，他们在竞选时总是向选民做出诸如扩大就业、增加福利、降低税收等承诺，他们在当选后就通过大规模扩大政府财政支出的办法来兑现自己的承诺。这势必造成通过各种融资途径来支撑其巨额的财政赤字。

　　3政治市场上的寻租行为：利益集团。在政治市场上存在各种各样的利益集团。他们利用各种合法或非法手段，如建议、游说、疏通、走后门等，企图从政府那里获得特权，其中大部分与政府增加财政支出有关。这就是“以低贿赂成本而获取高额或超额利润”的寻租行为。寻租行为实际上就是“权钱交易”，是伴随政府干预而产生的副产品。寻租行为不但破坏了市场经济的资源有效配置和公平竞争原则，而且导致腐败，败坏政府声誉，增加廉政成本。

　　与市场存在失灵的情况一样，政府同样也会失灵，政府失灵的情况甚至更严重。政府失灵主要表现为政府行为短期化、财政盲目扩张性、政府行动低效率、政府腐败。

　　（二）欧洲债务危机的原因——政府失灵

　　欧洲债务危机的根源在于其制度方面财政、货币政策的二元性矛盾。整齐划一的货币政策不适用于经济状况差异较大的欧盟各国，于是财务状况较弱的葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班等五国（合称为PIIGS五国）大规模借助于财政政策的扩张，偿债危险加剧。然而，从危机产生机制及作用来看，欧盟各国尤其是PIIGS五国在政府干预方面也确实存在问题，主要是政府失灵方面的问题。

　　1政府行为短期化。为了追求眼前短期收益，在各种民意调查和竞选中获得更多支持率，政府采用了欺骗愚弄公众的方法。例如，希腊在当初加入欧元区时，就利用投资银行粉饰财务，以满足《马约》的标准，“挤”进欧元区。而且历届政府为了选举都刻意向公众隐瞒公共债务与财政赤字的庞大规模，而当政时期并未对债务问题进行有效治理，致使问题越来越大，最后被揭露出来后，引起社会恐慌，加剧危机。

　　2财政盲目扩张。这场危机的直接原因应该归咎于政府与相关利益集团的长期过度负债。欧洲区域一体化的不断深入，带来了欧洲地区社会福利的趋同化。像PIIGS五国这样经济发展水平相对较低的国家，一味想在工资、社会福利、社会救济等方面向德国、法国这样的发达国家追平，只能不断地扩大财政支出，致使财政支出大大超出国内产出与财政收入。而工资与社会福利具有“黏性”，上涨后很难再行下调，所以政府与利益集团的负债只能节节攀升。

　　3政府行动低效率。这些国家的执政者畏首畏尾，面对危机没有及时出手，采取措施进行治理。比如，早在2009年，意大利财政赤字已高达53%（《马约》的规定是3%），但政府没果断采取行动而一再拖延。另外，爱尔兰、西班牙等国家，政府不注重实体经济发展，而放任国内虚拟经济泡沫膨胀，导致经济结构严重扭曲。

　　4政府腐败。据新加坡《联合早报》撰文分析，希腊政府之所以负债累累，罪魁祸首之一就是在其政治体系中长期存在政治分赃和贪污成风的恶习。正是腐败使得希腊政府债台高筑，爆发危机，而不得不寻求外部力量的帮助。而希腊债务危机的爆发，致使其经济连续6年下滑，失业率将近30%，民众收入萎缩近1/3。

　　二、从公共选择视角寻求欧洲债务危机的治理途径

　　公共选择理论认为矫正政府失灵，就主要有两条途径：一是制度化改革。所谓制度化改革就是试图通过改革政治决策规则来改善政治，因此，必须重新建立一系列经济和政治活动的规则来对政府权力施加制度约束及法律约束。二是市场化改革。所谓市场化改革，就是试图利用市场力量来弥补政府的功能缺陷，以提高政府效率，克服政府失灵。

　　欧洲债务危机爆发之后，早期措施主要是由欧盟各国、欧洲央行、国际货币基金组织等方面先后给予各项经济援助，主要包括欧盟及国际货币基金组织承诺向希腊提供总额1100亿欧元、利率5%的贷款，以及面向欧元区的总额高达7500亿欧元的危机救助方案。另外，欧洲央行在市场上直接购买PIIGS五国的国债为其融资，量化宽松政策期限得到适当延长。后期的措施主要是欧元区各国开始普遍提高利率，削减财政支出，此举引起欧洲各国民众的反对，国内游行暴动频发。

　　以上各种措施虽然在一定程度上缓解了危机的继续扩大，但都是些治标不治本的方法。笔者认为，从公共选择理论出发寻求治本措施更为重要：其一，进行制度化改革。一方面要强化欧元区的经济政治规则，巩固财政，稳步削减赤字，加强债务管理；另一方面，要加大对各国政府监督，建立并完善监督机制，设立统一的危机应急机构。其二，市场化改革。PIIGS五国必须进行国内产业结构调整，更加注重实体经济发展，调整财政支出结构。关于这方面，欧盟委员会在2010年6月出台了“欧洲2020战略”十年发展规划，强调欧盟经济增长要以知识和创新为基础，以绿色经济和高竞争力为内容的可持续增长。

　　三、欧洲债务危机对中国地方政府债务管理的启示

　　（一）中国地方政府债务问题的现状

　　欧洲债务危机引起了中国对债务问题的普遍关注，尤其是部分地方政府盲目举债甚至无力还债的现实更是引起了中央的重视。2013年8月1日，全国性地方债审计全面展开。从摸底情况来看，我国的地方政府债务问题现状令人忧虑。

　　1地方政府债务规模大。截至2013年6月底，全国各级政府所承担的负有偿还责任的债务总额高达2070万亿元。在审计的36个地区中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的竟达189%。

　　2地方政府债务“两头小、中间大”，区域不平衡特点明显。从纵向政府层级看，地（市）、县级债务规模较大，而省级、乡级的债务规模相对比较小（见表1）。从横向看，经济不发达的中西部地区与经济比较发达的沿海地区同样都存在地方政府债务，但不同地区债务规模差异较大。中西部地区由于财政收入较少导致债务规模较大，风险明显大于东部地区。

　　3地方政府多头融资。据2013年6月的调查数据，从政府负有偿还责任债务的来源看，主要有银行贷款、BT、发行债券，分别为553万亿元、121万亿元和117万亿元。其中银行贷款已成为地方政府债务的最主要来源。由此可见，银行对地方政府的支持力度颇大。然而，银行贷款在管理方面较为混乱，风险难以准确预测，这都给地方政府债务管理带来隐忧。

　　4地方政府债务多头管理。尽管由财政部代发的地方债还没有全部发行完毕，但多头管理的现象已经在实际操作中出现。负责规划债务投向项目的是发改委，审核举债目的及贷款的有发改委、财政厅、银监会和人民银行，债务的运行管理则由发改委和国资委共同负责，最后债务的偿还由财政部承担。这种现状致使地方债在规模和结构管理上难以统一，风险控制和资金偿还的不确定性很大。

　　5地方政府债务将迎来集中偿还期。这次审计调查结果显示，在需偿还的政府负有偿还责任债务中，2013下半年、2014年到期的分别占2292%和2189%，2015年至2017年到期的分别占1706%、1158%和779%，2018年及以后到期的占1876%。因此，2013年下半年到2015年到期的应偿还的债务总计占到6187%，这表明，在这一时期我国地方政府还款压力较大。

　　（二）欧洲债务危机分析对中国地方政府债务风险的启示

　　欧洲债务与中国地方政府债务存在一些区别。例如，从债务主体来看，欧洲债务危机属于主权债务危机，而中国地方政府债务是地方政府债务问题；从债务性质上看，前者主要是外债，后者要是内债；从投向来看，前者主要投入消费与福利领域，而后者主要是投向基础设施建设。但是，究其原因，中国地方政府债务问题的出现与前述欧洲债务危机相似，都应归咎于政府失灵。中国地方政府债务问题中的政府失灵，突出地表现在地方政府热衷于政绩工程、中央与地方在财权事权上的不对称、财政收支不透明和腐败现象频发四个方面。

　　1地方政府热衷于政绩工程。我国政府部门的绩效评估内容较窄、指标较少，GDP往往成为最为重要的衡量标准。地方政府官员为追求GDP目标盲目扩大投资，以期在任期内实现“政绩”。所以地方经常出现大搞政绩工程的情况，甚至不惜为此大举借债，却很少对项目的成本与效益进行仔细分析。这既违反了市场的规则，也浪费了财政资源，而且投资项目效益不好的话，还会给地方政府贷款的偿还带来沉重的负担。

　　2中央与地方财权、事权不对称。在财权方面，我国财政收入中央政府获得的很多，而地方政府获得的很少。但与此相反，在事权方面，地方政府却承担了大部分的经济与社会责任，如经济、文化、教育、体育、卫生等基础项目的建设，以及发展地方企业、平衡居民收入等。而承担这些责任都势必耗费大量的资金，所以地方政府支出就很大。在财政收入不足的情况下，借债则成为必然的选择。

　　3财政收支不透明。过去，我国《预算法》禁止地方政府发债，造成地方政府的正规融资渠道狭窄。因此，地方政府只能通过设立地方投融资平台，借为相关单位或者项目提供担保的名义筹措资金，从而规避法律的直接管制。这也使地方政府债务隐蔽性较强，相关信息披露不全。而这些债务在最近的审计工作中被逐渐暴露出来，引起了社会恐慌和市场动荡。

　　4腐败现象频发。地方债务融入的资金，由于不需要走人民代表大会审批的预算流程，来得过于容易，往往打着基础设施建设的名号，被随意投入各种渠道，使用效率非常差。利益集团从中谋利，导致层层转包、工程质量失控等官商勾结的腐败现象应运而生。

　　（三）从公共选择视角看中国地方债务管理建议

　　目前，我国政府总负债率为3943%，低于国际通行的60%的负债率控制标准。虽然我国的地方政府债务问题还未严重到爆发危机的程度，但如果处理不当，依旧可能出现“滚雪球”效应，对中国经济造成不良影响。反思欧债危机，结合公共选择理论提出的政治—经济均衡，我国政府应从制度化与市场化两个角度寻求管理措施。

　　1完善相关法规、制度，规范地方债务管理。2014年下半年，《预算法修正案》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》先后出台。随着二者的出台，中央已建立起一个解决地方政府新增和存量债务的整体框架。与以往相比，新框架在地方政府举债主体及用途方面给出了更为明确的指引。首先，今后允许省级政府发行一般债券和专项债券，但市县举债需由省级代为举借。其次，对地方政府债务资金的来源与偿还做出了规定。用途方面只能是公益性资本支出和适度归还存量债务；偿债资金主要来源于一般公共预算收入、对应的政府性基金或专项收入预算收入等。最后，地方政府一般债务和专项债务规模必须纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

　　2实行地方政府债务规模控制与风险预警。在地方政府债务规模管理方面，应积极借鉴国际经验，逐步建立并完善负债率、债务率、偿债率、新增债务率、利息支出率、担保债务比重、资产负债率和债务依存度等指标体系，从需求角度严格控制债务规模。另外，中央政府要积极引导并建立地方政府债务风险预警体系。在这方面，我们应该借鉴其他国家在地方政府债务管理方面的先进经验，建立有效的风险预警体系，利用它及时辨别与衡量债务风险，对即将超过警戒标准的债务进行果断处理。

　　3平衡中央与地方的财权与事权。中央要多向地方释放财权，一方面要改革税制。为了与事权分配匹配，在中央与地方的税收分配上要更加合理，中央要给地方政府足够的税收来源，增加其自主税源；另一方面，改革转移支付制度。目前的转移支付制度，其最大的弊端在于专项转移支付多，而专项转移支付通常锁定用途，其决策权在中央，不在地方。因此，要增加地方政府自主权就要改革转移支付制度，增加一般转移支付部分。

　　4明确区分政府债务与企业债务的范围。针对不同的项目，应采取不同的融资方式。第一类是有一定收益的公益性项目，这些项目需要地方政府发行专项债券融资，并以对应的政府性基金或专项收入进行偿还；第二类是对于城市基础设施（如供水供气、污水处理）等有一定收益、能吸引企业参与的公益性事业投资和运营，这类项目可以推广使用政府与市场资本合作模式（PPP）；第三类则是具有商业性质的企业经营项目，这类项目要完全与政府脱钩、推向市场，应转化为一般企业债务。

　　作者：郑怀瑾