我国房地产税的功能定位和改革思路研究

（上海政法学院，上海201701）

［摘要］房地产税改革进程中亟待明确的首要问题是房地产税的功能定位。结合我国的国情，文章认为我国的房地产税还不能称为真正的直接受益税，房地产税的首要功能定位是筹集财政收入，辅助功能定位是调节财富分配、调控房价和税收体制改革的功能。针对房地产税的功能定位分析，提出应该分别从实行宽税基政策，扩大房地产税税收的征税范围；简化税制，合并税种，降低房地产流转税，强化和提高房地产保有税；正税清费，明确界定房地产税收的支出方向为民生类公共品供给等方面来优化我国房地产税的改革路径。

［关键词］房地产税；功能定位；财政筹集；税收体制改革

［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．29．027

自从2003年中央第一次提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”，由此拉开房地产税制改革的序幕。2011年1月28日起，经国务院同意，在上海、重庆率先开展个人住房房地产税改革试点。上海和重庆作为新时期的房地产税改革试验田正式起航，进一步深入推进房地产税改革。2013年党的十八届三中全会提出的“加快房地产税立法，并适时推进改革”的口号，房地产税的改革走到十字路口，也提上日程。

近几年国内外学者关于房地产税的研究集中于房地产税的改革方案设计，但改革方案设计中最先考虑的是房地产税的功能定位，房地产税的征收目的和征收房地产税用来做什么，最后才是考虑的是房地产税如何征收的问题，由房地产税的征收目的来决定房地产税的征收方案设计。本文主要侧重于研究房地产税收的功能定位和房地产税收改革方案设计。研究房地产税收的功能定位也是为了研究房地产税收改革方案的设计做好前提和铺垫工作。

1 我国房地产税功能定位的研究

围绕房地产改革的功能定位，国内外学者形成了以下主要观点。

1．1房地产税是受益税的研究

房地产税是一种受益税，实质是享用公共品供给的价格。以Tiebout(1956)为代表的财政学文献开始将房地产税与公共服务联系起来，Tiebout指出房地产税是地区内居民购买公共服务的成本，认为在劳动力自由流动的情况下，居民通过迁移居住地这种“用脚投票”的机制来选择最优的地方公共品供给水平。故房地产税收实质上是一种服务使用费。因此房地产税满足税收受益原则(Tiebout，1956；Hamilton，1976；Fischel，1993；Fischel，2001)。据此，他们认为房地产税本质上是公共品的价格，即利益税、收益税而非资本税，从而房地产税收也就具有了公共产品“价格”的性质(林达尔，1919；Hamilton，1976)。房地产税收的“受益税”的特点表明了房地产税收具有为一个区域居民服务的功能和特点。综观上述观点，本文认为把房地产税的税收看作当地居民享受当地公共服务的支付费用，这是对房地产税税收定位的最好诠释。房地产税是受益税的前提也就是居民能够自由流动。但若是在我国人口流动的成本代价很大，地方政府的级别错综复杂，分税分不清楚（中国的五级行政级别：国家级、省部级、司厅局级、县处级、乡镇科级；联邦制国家中的美国、德国和墨西哥等国家，政府级别是中央或联邦、州和地方的；单一制国家中的日本、英国和韩国中的行政级别是中央和地方），在收支两条线的情况下，就很难作为一个限定区域内的房地产税收入用来这个限定区域内公共品的公共品支出，也就很难称为直接受益税。

1．2财政筹集功能的研究

房地产税可以成为筹集地方财政收入的主体税种。刘剑文等学者指出房地产税所具有的区位特征明显、对经济的扭曲程度小、税源稳定、具有一定的收入规模等特征，使其可以成为构建地方财源的重要组成部分(刘佐，2008；刘剑文，2015；刘剑文、陈立诚，2014)。也有学者提出，基层政府提供基本公共服务，需要稳定、可靠的自有财源，相较于税基具有强流动性的所得税和增值税，房地产税不可移动、税基稳定、税政繁杂，对实时信息要求高，最适合基层政府(侯一麟、马海涛，2016)。胡怡建(2016)提出房地产税具有清晰的地方收支关系，能为地方政府开辟新财源，有利于实现地方公共投资导致的溢价回收，我国现行财政体制中地方政府迫切需要拥有独立、稳定税收来源决定我国房地产税应以地方政府财政收入功能定位为主。

横向比较而言，国际上，各国房地产税制涉及方面也都因国情不同而定位不同。欧洲的美国、加拿大、英国和澳洲的澳大利益以及亚洲的日本、韩国(房地产税是地方税，且在地方税收收入中超过80%)，这些国家的房地产税税收有一个共同的宗旨是增加地方财政收入，强调其组织收入的职能，都是地方政府财政收入的重要来源之一，房地产税也是具有筹集地方财政收入的功能（邓菊秋，2016）。

综上所述，房地产税收主要是因为具有税基稳定，税负难以转嫁和税源不可移动的天然属性，这一良好的资源禀赋致使房地产税有望成为地方的主体税种，针对税收的基本职能排在第一位的就是筹集财政收入来说，相应地，国内外房地产税收也都具备这一功能。而我国的房地产税税收最直接的功能应该是地方政府用来提供公共品筹集的财政资金。

1．3调节社会财富分配功能的研究

很多学者认为生活中的财富差距表现在收入、消费和财产三个方面。相较另外两方面，财产层面调节面临税收缺位，而房地产等财产占有多寡的不均是造成我国贫富差距愈来愈大的主要原因；房地产税作为对财富存量的课税，具有直接税的特点，税负不易转嫁，还符合以纳税人的负担能力承担税负的量能课税原则，如进行合理的立法设计，调节社会财富分配不公效果显著，最大限度地实现社会公平正义，能弥补所得税等税种无法对资产增值和存量财富课税的缺陷(樊慧霞，2014；刘剑文，2015)。同时，我国房地产税在相当长时期内只能针对很少部分房产征收，涉及比例很小的人群，其征税意义最重要的应该在于收入分配调节方面（石子印，2013）。另外，房地产税作为财产税，又体现能力负担原则，从而有利于公平收入分配（胡怡建和范亚楠，2016）。

总之，我国的国情是1998年以来房地产市场的蓬勃发展，房产价值的日益攀升，2013—2016年的房价几乎翻番，房产又是主要的财产，具有房产价值较大、投资性强、获利丰厚等特点，也占据财产性收入的主要部分，这一财产性收入价值的日益增加导致我国贫富差距拉大。房地产税又属于直接税，税负不易转嫁，同时税率具有累进性，能体现税收的量能负担原则，也具有“抽肥补瘦”的功效，所以房地产税收能够在一定程度上调节财富分配。

1．4调控房价功能的研究

第一种观点认为，征收房地产税会抬高房地产价格。房地产开发建设环节税费过重，而房地产保有环节税费较轻，过高的开发建设环节税费包括不断攀升的土地出让金增加了房地产开发成本，这样的税费现状是助推房价上涨的一个主要原因（岳树民，2005）。

第二种观点认为,征收房地产税能够抑制房产价格。征收房地产税后房屋成本（指的是开发成本）势必有所下降，进而降低购房门槛，通过差别税率抑制房地产炒卖行为（夏杰长，2004）。另外，通过增加住房的未来持有成本，改变价格预期，降低投资收益和投资投机性需求，从而降低房价（宋春兰，2013；安体富和葛静，2014）。

第三种观点认为,征收房地产税对房产价格的影响不确定。房价受众多因数的影响，需要综合考虑土地供给制度、供需情况、金融借贷政策、限购限贷限售政策以及各种税费等因素。房地产开发建设环节税费的减少并不一定会如数转化为商品房价格的下降（岳树民，2005；樊慧霞，2012）。并且，较高的税率将遭到民众反对，所以通过大幅提高房地产税率以降低房价难以实现，房地产税对房价的抑制作用具有局限性(况伟大、朱勇和刘江涛，2012)。通过房地产税的国际比较，发现房地产税对于房价的影响取决于房地产税收资本化降低房价和房地产税收用来提高公共品供给助推房价两方面效应的均衡结果（满燕云，2014）。另外，韩国推出的综合房地产税可能对部分高端房产造成一定影响，但对长期房价并没有起到明显的抑制作用；日本的特别土地持有税同样也没有达到预期的调控价格效果。所以不能简单认为，房地产税一定能起到抑制房价或调控房价增速的作用。

综合上述文献房地产税调控房价的相关文献，本文观点如下：在我国，房地产税自从2011年在上海和重庆试点开征之后，上海和重庆的房价并没有因为开征房地产税受到抑制，这是因为我国的房地产价格主要受到供给和需求影响，同时又有收入、人口流动、户籍和限购限贷限售等行政政策和货币政策的影响。房地产税收对房价上涨的效应还没有一些行政手段如限购、限贷、限售更直接更有效。另外，因现行的卖家转让收入一般都是扣除掉一切税费后的净收入一口价，卖家转让房产的税负一般转移到买家，直接税税负不易转嫁也是无效的。房地产税对房价的影响具有不确定性，房地产税对房价的影响是间接效应，主要取决于房地产税收资本化带来的房价下跌效应和房地产税地方公共服务资本化助推房价上涨效应这两方面效应综合作用的结果。

1．5税收体制改革功能

首先，房地产税的改革对整个税制的改革有重要影响。易纲（2007）将房地产税作为整体财税改革的一环，有利于理顺中央政府和地方政府的关系，优化房地产税制。房地产税改革牵动中国整体税制改革，房地产税的改革实际上已经成了一个跟配套改革密切相关的一个重大事项（贾康，2012），目前来看房地产税和所得税是下一步税制改革的重要任务（楼继伟，2016）。

其次，上海和重庆的房地产税制的试点房地产税改革的目标定位是进行税收体制改革，同时也是立税清费。2003年房价上涨还不那么明显的时候，中央就有了统一开征物业税的设想。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体系若干问题的决定》提出了“条件具备时对不动产开征统一物业税，相应取消有关收费”的相关设想。2011年《上海市开展对部分个人住房征收房地产税试点的暂行办法》中明确指出，房地产税试点改革的目标是“为进一步完善房地产税制度”。

最后，房地产税的改革对地方税收体系意义重大。在2015年8月1日，营业税正式退出历史舞台，在全国范围内全面实施“营改增”，地方主体税种缺失，房地产税又具有税基稳定不可移动，税源可靠，税负不易转嫁等地方税的天然禀赋，最有可能成为地方主体税种，带来丰厚的税收收入，所以对整个地方税税收体系意义重大。

本文认为现行我国的税制体系主要呈现间接税过多，流转税过高的局面。流转税最终容易通过提高商品价格把税负转嫁给最终消费者，提高商品价格也不利于生产企业的长期可持续性发展，同时也增加了最终的消费者税负。最有改革空间的就是财产税，财产税中的房地产税的改革首当其冲。站在国家宏观调控和深化体制改革的角度，房地产税试点改革确实是税制优化的一个重要环节和必经之路，也就是全面深化体制改革大环境下税收体制改革的需要。另外，现行的房地产税征税范围狭窄，还不具备成为地方主体税种的条件。

从上述的我国房地产税的五个功能定位分析得到，我国的房地产税还不能称为真正的直接收益税，房地产税的首要功能定位是筹集财政收入，辅助功能定位是调节财富分配、调控房价和税收体制改革的功能，但上述的文献对房地产税收的支出方向并没有明确界定，这也是本文的研究方向。

2 我国房地产税制改革优化路径

综合上面的房地产税的功能定位分析，结合我国国情，本文提出以下四个方面，优化我国房地产税的改革路径。

2．1实行宽税基政策，扩大房地产税税收的征税范围，培育房地产税税收为地方主体税种

我国房地产税税收征税范围不宽，过于狭窄，影响其收入规模(张洪铭等，2011)，不利于发挥税收杠杆调节作用，目前房地产税的征税范围大都主要集中在城市、县城等区域。扩大征税范围具体建议如下：一是征税范围先增量后存量。从经营性房地产扩展为居民生活居住房，覆盖到居民所有的存量房，另外征税范围从城市的经营性住房扩展到建制镇的经营性住房。可参照英国根据房地产的用途，实施差别征税，分别设立营业性房地产和住宅性房地产保有税，避免实行“一刀切”的税制方案。经营用房房地产税的改革方向，主要从两个方面，一方面是统一计税依据：房地产税的税基“从租改从价”，价格按照房产管理中心的评估机构评估的市值为税基；另一方面是扩大征税范围。经营用房不仅包含城市的经营用房，还包括农村经营用房，尤其是城乡接合部的经营性用房和建制镇的经营性用房。二是征税范围从城镇的房产扩大到城乡接合部的个人住房和工商业房地产，城乡“双轨”趋向统一(贾康，2005)。另外，因为我国地域发展不平衡，区域差异较明显，各个地区要因地制宜，根据税率幅度空间进行实际操作，不能对农村房产实行“一刀切”。三是对开发商建好但超过两年没有出售的房屋征收房地产税，仿效英国和中国香港的“住房空置税”的设置，严厉打击其“捂房”“惜房”和“炒房”行为。同时还能够消化房产库存和降低商品房的空置率，提高房屋的使用效率。四是加大对工厂用房的征税力度，针对工厂用房在六层以下加大对其的征收力度，比如税率加倍等。目前，我国最浪费的房产资源就是工厂用房，工厂用房大都在两三层，为了提高房产的空间利用效率，加大对其征收力度。五是本着量能负担、公平理念规范税收优惠政策，将高档住宅作为课征重点，并且高端住房的房地产税的改革方向为：高端住宅先增量再存量，先城镇再农村，先原值后评估值。

2．2简化税制，合并税种，降低房地产流转税，强化和提高房地产保有税

我国应借鉴美国、德国、英国、日本、韩国和新加坡六个国家和中国台湾、中国香港均在房地产的保有环节税负较重的经验，降低房地产的流转税，提高保有税。具体建议如下：一是取消土地增值税。土地增值税税种设计和操作最复杂、征税成本最高、税制不统一。一方面，地方政府不愿房地产商立即补缴土地增值税的“欠缴”，实质上是默许房产开发商手头现金多投机房地产。另一方面，土地增值税和企业所得税存在重复计征的现象。综合上述分析，建议废除土地增值税。二是优化耕地占用税，发挥其更多保护耕地作用。建议将定额征收改为比例税率征收，使税额随土地价值保持同向变化，加大其调控力度。同时，建立退耕还税制度，以促进我国耕地的集约利用；最后还应合理使用耕地占用税的税收收入，如：以税收收入支持耕地改良等。三是开征土地闲置税。对土地闲置课征“土地闲置税”，填补对闲置土地的调节真空，可把“土地闲置税”作为房地产税的辅助性税种，加快房产消化库存，遏制房产投机。四是精简税制，合并税种，把城镇土地使用税和房地产税两税合一，构建新房地产税。美国房地产税在房产持有环节只设定了一个房产保有税。我国应借鉴英国、美国、日本、德国、韩国、新加坡等土地和建筑物结合起来一起开征的经验，建立新的房和地合一的房地产税(杨绍媛和徐晓波，2007)。五是借鉴美国、德国、日本和韩国开征遗产赠与税的经验，适时开征遗产税和赠与税。遗产税和赠与税对房地产的课税，计税依据可按市场价格或者第三方评估价格为准，税率的确定方向是简便和轻税。但级次不宜过多，以四级左右为好，最高税率不要超过40%。起征点要适度，以免资本外逃。

2．3正税、减费、明租，协调房地产行业税费关系

房地产相关收费当中占绝对比重的就是土地出让金，借鉴英国、美国、日本、德国、韩国、新加坡等土地和建筑物结合起来一起开征的经验，建立新的房和地合一的房地产税房产和地产应合并一起征收。建议土地出让金“费改税”，土地出让金改为租金，房地产税也是每年征收租金的形式对房产所有者进行征收，目的是改变地价过高引起的房价过高，降低房地产的开发成本，稳定地方政府的长期财政收入。同时也改变政府对土地出让金的过度依赖的现状，加重房地产保有环节的成本，提高土地资源的配置效率，也可以遵从受益原则服务居民。

2．4明确界定房地产税收的支出方向

我国房地产税税收的功能定位应界定为其为居民提供公共品尤其是民生类公共品而筹集的财政资金。借鉴美国房地产税的绝大部分、韩国的房地产税的一部分是专门指向用在教育公共品供给的经验，加大其对教育和医疗类公共品的投入力度，解决教育、医疗供给相对短缺的问题，这也是老百姓最为关心的切身的民生类公共品。本文建议房地产税收收入的30%用于当地的教育，20%用于当地的医疗建设，余下的50%交给地方分配。这样的房地产税税收的目标定位会得到当地居民的支持，具有重要的深远的意义。

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