完善我区东部小城镇功能的几点建议
2022-06-08
一、小城镇功能现状及存在的问题
（一）小城镇功能现状
1.基本功能现状
我区是经济较落后的民族自治区，虽然城镇化率较高但城镇各项功能较薄弱。尤其东部地区人口众多，小城镇密度高、城镇基本功能普遍较弱。
（1）居民居住条件较差、基础设施不完善。2014内蒙古统计年鉴显示，2013年开鲁县43767户城镇居民中2%的人住在租赁房屋，40%的人居住在原有的私房中，2%的人居住在房改私房中，56%的人居住在商品房中。从房屋的结构看，楼房占58%，平房和其他房屋占42%，其中有58%的房屋未进行装修。
民用公共设施薄弱，全县城镇居民自来水通水率基本达到99.5%，而卫生设施普及率只有58%；取暖设施中暖气普及率58%，其他设施42%。
（2）小城镇就业功能薄弱、就业总量仍然很小。开鲁县总人口为39.81万，全社会从业人员22.62万人，占总人口的56.78%。从业人员中，城镇就业人口5.18万，占从业人口的22.9%，乡村就业人口占从业人员的77.1%，乡村从业人员比城镇从业人员高出54.2个百分点；从三产业就业比重来看，第一产从业人员占59.32%，第二产业从业人员占18.13%，第三产占22.55%。
城镇从业人员为5.18万人，占城镇人口的69.91%，其中，事业、机关单位就业人员为13241人，占城镇从业人员的25.54%；个体就业的有22719人，占43.84%；其他企业从业人员占30.61%。
从以上分析看，开鲁县就业人口还是集中在农牧区的第一产业，城镇就业比率仍然很低，仍然没有形成就业主导地位。
（3）公路等级不高、运输能力有限。开鲁县有过境国道79.8公里，县级公路234.4公里，其中油路占73.8%；乡级公路934公里，其中油路占8.2%；村级公路1621公里，其中油路占0.4%。全县公路里程达到2869.2公里，其中油路占总里程11.74%。除此之外还有京通线和集通线穿过，开鲁段全长共计83.53公里。虽然各级别的公路里程较长，但公路等级低，质量不高。另外，很多小城镇街道除几条主干道外其它街道硬化率不高。
2.外部功能及现状
（1）小城镇经济功能薄弱。小城镇经济功能主要包括农业经济服务功能和城镇经济发展功能。农业经济服务方面，经过多年的发展，从传统的农业服务转变为现代市场化服务。主要为农牧业推广科学技术、组织农牧民进入市场，引进农畜产品加工企业，延长农牧业产业链，为农牧民创造价值，创造就业机会。据开鲁县调查，截至2013年底农畜产品加工企业数达到67户，其中玉米生物及医药化工企业9家、肉类加工企业15家、红干椒加工企业43家。玉米产业是该县第一大产业，实现各种相关就业人口1万人左右。2013年，在龙头企业的带动下全县农业生产总值达到49.3亿元。
城镇经济功能是随着经济发展而产生的。市场经济环境下，城镇功能也把经济利益放到最重要位置。但是，每一座城镇所掌握的资源不同，经济功能强弱也有所不同。从开鲁县10座小城镇的城镇经济功能来看，开鲁镇的经济功能是最强的，原因是开鲁镇是开鲁县所在地，掌握着全县政治资源，可以集中各种资源。据经信局数据，开鲁全县73户规模以上工业企业中95%以上集中在开鲁镇，而其他9个小城镇中分布着少量工业企业。
总体上，大部分小城镇工业企业规模小、产值低，对当地经济带动能力有限。
（2）发挥农牧业人口集散功能。经济、公共服务、环境等综合实力决定城镇人口集散功能的强弱。近几年自治区经济进入快速发展轨道以来，小城镇人口迅速提高，大力推进农牧区城镇化进程，为城镇经济社会的繁荣做出了贡献。同时，随着经济社会的发展，小城镇的人口“输散”功能也显现出来。小城镇通过与农牧区就近的优势，组织农牧民向大城镇转移就业，减少农牧区人口压力。从开鲁镇的具体数字来看，2013年开鲁镇迁出城镇人口433人，组织农牧民转移就业20757人，其中，县内10881人、县外市内3614人、市外6262人。
（二）存在的问题
1.小城镇人口聚集能力弱、人口规模普遍偏小，未形成规模效应
东部小城镇的人口和经济规模偏小，影响城镇功能的完善和提升。根据内蒙古统计年鉴计算，东部三市一盟总面积占全区总面积的39.08%，人口占全区总人口46.31%，但是城镇化率只有35.1%，低于全区城镇化率23.6个百分点。虽然本地区拥有全区50%的建制镇，但是从城镇率看，这些小城镇人口聚集能力非常有限、人口规模偏小，很难形成规模效益。据2013年小城镇统计年鉴，东部242座建制镇城区常住人口为707.2万人，平均每座城镇城区人口只有0.82万人。242座建制镇中，人口超过5万的11座；2-5万人的有13座；1-2万人的27座；5千-1万人的32座；5千人以下的有159座，占小城镇的66%。人口最少的一座小城镇为赤峰市阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇，城区人口只有310人。
相关研究表明，小城镇镇区人口达到5万人左右才能正常发挥集聚功能，过小的城镇人口规模起不到产业集聚和促进第三产业发展。东部地区达到人口规模5万左右的城镇只有14座（包括4万人口以上的城镇）。人口规模不足，影响到产业聚集和发展，也影响了城镇基础设施的进一步投资建设。
2.小城镇数量过多，分散地区经济资源
东部地区小城镇数量较多是与人口相比较来说的。我区东部地区小城镇密度较高，1061平方公里就有一座小城镇。该地区有1229万人，就算全部人口实现城镇化，也只能勉强达到城镇人口规模效应的5万人口标准。实际上，因人口分布不均、城镇化率低等原因，东部很多小城镇根本达不到人口规模化标准。
人口规模使城镇建设边际成本提高，降低经济聚集能力。另外，小城镇数量过多，分散经济规模。东部多数小城镇经济功能很弱，城镇建设基本依靠上级政府预算。过多的小城镇会分散政府有限的投资资金，从而降低每座小城镇功能的建设投入。 3.小城镇经济总量小，影响城镇功能发挥
工业企业是城镇经济的重要组成部分，是城镇功能的推动力。东部小城镇经济总量普遍很低、层次不高，导致一些经济基础上形成的功能无法形成或发挥作用。如：2012-2013年开鲁县10座小城镇第二产业生产总值增加19.54亿元，所解决的就业岗位增加216个，就业弹性只有0.03；同期，开鲁县城镇固定资产投资增加额为31.19亿元，第二、三产业增加就业人数为337个，就业弹性只有0.013；而通辽科尔沁区这两个弹性分别为7.19和0.23，远高于开鲁县。原因是开鲁县的经济总量远低于科尔沁区。2013年开鲁县全县第二产业总产值113.78亿元，科尔沁区432.86亿元，是开鲁县的3.8倍还多。这种较弱经济总量上建立的小城镇功能，必然会显现出它的弱性。
4.户籍改革弱化小城镇人口聚集功能
随着户籍制度的改革，小城镇聚集人口功能逐渐被削弱。旧的户籍制度对于农牧民进入大中城市有很多限制，但对迁入农牧区小城镇没有太多的限制，小城镇成为农牧民进城最理想的地方。
新户籍改革对部分大城市（超大城市）保留户籍限制外，对其他中小城市全面开放。在这种开放政策的影响下，有能力进城定居的农牧民会选择基础条件好、经济较繁荣、就业较容易的大中城市，部分农牧民甚至不考虑户籍问题，直接去大城市或超大城市就业或居住。户籍制度改革对于基础设施落后、经济薄弱、就业困难的小城镇来讲，必然会削弱其人口聚集功能。
5. 地域“发展极”的形成阻碍小城镇资源的聚集
“发展极”理论认为，经济发展在时间和空间上都不是均衡分布的，其形成过程中吸纳各种资源，较快地发展成为“发展极”，而后通过吸引和扩散来带动更大的区域或部门的发展。从一定区域来看，小城镇是本区域的“发展极”，应吸收更多的资源。但与更大范围内的其他“发展极”相比，小城镇的“发展极”地位很低，吸收资源功能很弱，无法吸收更多的资源来发展自身。
开鲁镇是开鲁县的“发展极”，距离另一个“发展极”——科尔沁区只有93公里。因政治、地理位置、历史等多种客观因素的影响，科尔沁区的“发展极”聚集能力远高于开鲁镇。包括开鲁镇在内的周围很多小城镇资源都被科尔沁区吸走，为科尔沁区的经济社会发展服务。
一个特定区域内，不同级别的“发展极”竞争中，级别低的“发展极”总处于劣势地位，这一现象客观上限制了“发展极”在更大范围内吸收资源的能力。所以，多数小城镇因受到周边“发展极”的影响，很难大幅度提升各项功能。
二、对策建议
（一）淘汰部分小城镇，集中资源建设重点城镇
东部地区小城镇过多导致小城镇人口数量稀少，一定程度上降低人口聚集能力，阻碍城镇化发展。东部地区多数小城镇镇区人口不到5000人，这种规模的小城镇无法达到规模效益。据相关统计，我国100-200万人口的城市第三产业就业比重达45%，20万人以下的小城市第三产业就业比重为23%，而东部人口5000人都不到的那些小城镇创造出的就业岗位有多少，可想而知。
内蒙古本身就是人口稀少的少数民族边疆地区。提高城镇人口的办法就是加快农牧民向城镇转移和减少小城镇数量集中城镇人口。主要做法是加大中心城镇投入、提高公共服务能力、改善投资环境、完善各项功能。对那些非重点小城镇，减少外界的投入，只保留一些行政和农牧业服务功能。
（二）合理确定小城镇功能及地位
小城镇处于城市底层，过分强调小城镇的城市功能会脱离小城镇的实际作用。因此，我们应依据人口基础、资源、交通、聚集能力以及经济发展情况梳理非重点小城镇，找准其定位。城市化过程中应弱化那些非重点小城镇的外部功能，加强其为农牧业服务等基本功能。非重点小城镇在城镇发展的链条上，已经处于弱势状态，很难独立成为地区“发展极”，所以非重点小城镇应放下“城市梦”，在服务农牧业的技术、农资以及农畜产品的集散上下功夫，同时，借助一些基础建设政策，改善本镇和农牧区的基础设施、居住环境，提高与外界的联系，促进乡村的科学发展。
（三）利用“发展极”辐射提升小城镇功能
目前，呼伦贝尔市的海拉尔区，兴安盟的乌兰浩特，通辽市的科尔沁区，赤峰市的松山区、红山区、元宝山区等区域已经朝着地域“发展极”方向发展，很多地区资源向这些“发展极”聚集。决策层在设计这些“发展极”的发展规划时应把周围的小城镇涵盖到“发展极”发展范围中。原因在于，一是随着城镇化进程中大量农牧民向城镇转移，这些“发展极”可能成为区域最大城市。二是城镇和城市的资源争夺竞争中“发展极”城市和地区集聚能力会不断增强，工业企业将聚集到这些城市，但当城市发展到一定规模时，这些企业布局可能出现问题。所以，从现在开始应有意识地进行科学规划，把一些产业主动放到周围的小城镇，促进其经济发展，提高城镇功能。
（四）加强农牧区城镇化，提高小城镇人口集聚功能
人口规模是小城镇发展的重要因素。我们应采取以下措施提高小城镇人口集聚功能。一是完善小城镇公共服务。包括居住、教育、交通、供电供水、污水处理、治安管理等与居民息息相关的服务。只有这样才能吸引更多的农牧民转移。二是促进小城镇经济发展。经济是城镇发展和功能提升的基础。目前，东部大部分重点小城镇都是依靠政府投资和企业投资来促进地区经济发展。经济学原理中说：“经济活动之间存在着相互储存、相互促进的联动关系。在县域经济和城镇经济中成本和效益是选择区域的重要因素，哪个地区的优惠多，空间条件优越就业选择哪个地区，而这一条件逐渐消失时这些经济实体会逐渐离开这些地区或不再投资这些地区”。所以，这些重点小城镇应优化投资环境、提高服务功能、吸引更多的经济体落户。
（五）探索土地使用权改革方案，促进农牧民城镇化进程
目前，有许多农牧民居住在城镇，长期从事非农产业，但仍然不属于城镇居民。这些人与农牧区的唯一联系就是土地。他们把农业户口转为城镇户口时必须先放弃农牧区土地使用权。由于多种利益关系，这此农牧民虽然在城镇有稳定的工作和住所，但是仍然不愿意放弃土地使用权。所以，应完善农牧区土地使用权承包制度和土地流转制度，探索城乡互利土地制度（如土地换养老、医保等），促进农牧区经济发展和城镇化发展。
（作者单位：内蒙古自治区社会科学院城市发展研究所）
（一）小城镇功能现状
1.基本功能现状
我区是经济较落后的民族自治区，虽然城镇化率较高但城镇各项功能较薄弱。尤其东部地区人口众多，小城镇密度高、城镇基本功能普遍较弱。
（1）居民居住条件较差、基础设施不完善。2014内蒙古统计年鉴显示，2013年开鲁县43767户城镇居民中2%的人住在租赁房屋，40%的人居住在原有的私房中，2%的人居住在房改私房中，56%的人居住在商品房中。从房屋的结构看，楼房占58%，平房和其他房屋占42%，其中有58%的房屋未进行装修。
民用公共设施薄弱，全县城镇居民自来水通水率基本达到99.5%，而卫生设施普及率只有58%；取暖设施中暖气普及率58%，其他设施42%。
（2）小城镇就业功能薄弱、就业总量仍然很小。开鲁县总人口为39.81万，全社会从业人员22.62万人，占总人口的56.78%。从业人员中，城镇就业人口5.18万，占从业人口的22.9%，乡村就业人口占从业人员的77.1%，乡村从业人员比城镇从业人员高出54.2个百分点；从三产业就业比重来看，第一产从业人员占59.32%，第二产业从业人员占18.13%，第三产占22.55%。
城镇从业人员为5.18万人，占城镇人口的69.91%，其中，事业、机关单位就业人员为13241人，占城镇从业人员的25.54%；个体就业的有22719人，占43.84%；其他企业从业人员占30.61%。
从以上分析看，开鲁县就业人口还是集中在农牧区的第一产业，城镇就业比率仍然很低，仍然没有形成就业主导地位。
（3）公路等级不高、运输能力有限。开鲁县有过境国道79.8公里，县级公路234.4公里，其中油路占73.8%；乡级公路934公里，其中油路占8.2%；村级公路1621公里，其中油路占0.4%。全县公路里程达到2869.2公里，其中油路占总里程11.74%。除此之外还有京通线和集通线穿过，开鲁段全长共计83.53公里。虽然各级别的公路里程较长，但公路等级低，质量不高。另外，很多小城镇街道除几条主干道外其它街道硬化率不高。
2.外部功能及现状
（1）小城镇经济功能薄弱。小城镇经济功能主要包括农业经济服务功能和城镇经济发展功能。农业经济服务方面，经过多年的发展，从传统的农业服务转变为现代市场化服务。主要为农牧业推广科学技术、组织农牧民进入市场，引进农畜产品加工企业，延长农牧业产业链，为农牧民创造价值，创造就业机会。据开鲁县调查，截至2013年底农畜产品加工企业数达到67户，其中玉米生物及医药化工企业9家、肉类加工企业15家、红干椒加工企业43家。玉米产业是该县第一大产业，实现各种相关就业人口1万人左右。2013年，在龙头企业的带动下全县农业生产总值达到49.3亿元。
城镇经济功能是随着经济发展而产生的。市场经济环境下，城镇功能也把经济利益放到最重要位置。但是，每一座城镇所掌握的资源不同，经济功能强弱也有所不同。从开鲁县10座小城镇的城镇经济功能来看，开鲁镇的经济功能是最强的，原因是开鲁镇是开鲁县所在地，掌握着全县政治资源，可以集中各种资源。据经信局数据，开鲁全县73户规模以上工业企业中95%以上集中在开鲁镇，而其他9个小城镇中分布着少量工业企业。
总体上，大部分小城镇工业企业规模小、产值低，对当地经济带动能力有限。
（2）发挥农牧业人口集散功能。经济、公共服务、环境等综合实力决定城镇人口集散功能的强弱。近几年自治区经济进入快速发展轨道以来，小城镇人口迅速提高，大力推进农牧区城镇化进程，为城镇经济社会的繁荣做出了贡献。同时，随着经济社会的发展，小城镇的人口“输散”功能也显现出来。小城镇通过与农牧区就近的优势，组织农牧民向大城镇转移就业，减少农牧区人口压力。从开鲁镇的具体数字来看，2013年开鲁镇迁出城镇人口433人，组织农牧民转移就业20757人，其中，县内10881人、县外市内3614人、市外6262人。
（二）存在的问题
1.小城镇人口聚集能力弱、人口规模普遍偏小，未形成规模效应
东部小城镇的人口和经济规模偏小，影响城镇功能的完善和提升。根据内蒙古统计年鉴计算，东部三市一盟总面积占全区总面积的39.08%，人口占全区总人口46.31%，但是城镇化率只有35.1%，低于全区城镇化率23.6个百分点。虽然本地区拥有全区50%的建制镇，但是从城镇率看，这些小城镇人口聚集能力非常有限、人口规模偏小，很难形成规模效益。据2013年小城镇统计年鉴，东部242座建制镇城区常住人口为707.2万人，平均每座城镇城区人口只有0.82万人。242座建制镇中，人口超过5万的11座；2-5万人的有13座；1-2万人的27座；5千-1万人的32座；5千人以下的有159座，占小城镇的66%。人口最少的一座小城镇为赤峰市阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇，城区人口只有310人。
相关研究表明，小城镇镇区人口达到5万人左右才能正常发挥集聚功能，过小的城镇人口规模起不到产业集聚和促进第三产业发展。东部地区达到人口规模5万左右的城镇只有14座（包括4万人口以上的城镇）。人口规模不足，影响到产业聚集和发展，也影响了城镇基础设施的进一步投资建设。
2.小城镇数量过多，分散地区经济资源
东部地区小城镇数量较多是与人口相比较来说的。我区东部地区小城镇密度较高，1061平方公里就有一座小城镇。该地区有1229万人，就算全部人口实现城镇化，也只能勉强达到城镇人口规模效应的5万人口标准。实际上，因人口分布不均、城镇化率低等原因，东部很多小城镇根本达不到人口规模化标准。
人口规模使城镇建设边际成本提高，降低经济聚集能力。另外，小城镇数量过多，分散经济规模。东部多数小城镇经济功能很弱，城镇建设基本依靠上级政府预算。过多的小城镇会分散政府有限的投资资金，从而降低每座小城镇功能的建设投入。 3.小城镇经济总量小，影响城镇功能发挥
工业企业是城镇经济的重要组成部分，是城镇功能的推动力。东部小城镇经济总量普遍很低、层次不高，导致一些经济基础上形成的功能无法形成或发挥作用。如：2012-2013年开鲁县10座小城镇第二产业生产总值增加19.54亿元，所解决的就业岗位增加216个，就业弹性只有0.03；同期，开鲁县城镇固定资产投资增加额为31.19亿元，第二、三产业增加就业人数为337个，就业弹性只有0.013；而通辽科尔沁区这两个弹性分别为7.19和0.23，远高于开鲁县。原因是开鲁县的经济总量远低于科尔沁区。2013年开鲁县全县第二产业总产值113.78亿元，科尔沁区432.86亿元，是开鲁县的3.8倍还多。这种较弱经济总量上建立的小城镇功能，必然会显现出它的弱性。
4.户籍改革弱化小城镇人口聚集功能
随着户籍制度的改革，小城镇聚集人口功能逐渐被削弱。旧的户籍制度对于农牧民进入大中城市有很多限制，但对迁入农牧区小城镇没有太多的限制，小城镇成为农牧民进城最理想的地方。
新户籍改革对部分大城市（超大城市）保留户籍限制外，对其他中小城市全面开放。在这种开放政策的影响下，有能力进城定居的农牧民会选择基础条件好、经济较繁荣、就业较容易的大中城市，部分农牧民甚至不考虑户籍问题，直接去大城市或超大城市就业或居住。户籍制度改革对于基础设施落后、经济薄弱、就业困难的小城镇来讲，必然会削弱其人口聚集功能。
5. 地域“发展极”的形成阻碍小城镇资源的聚集
“发展极”理论认为，经济发展在时间和空间上都不是均衡分布的，其形成过程中吸纳各种资源，较快地发展成为“发展极”，而后通过吸引和扩散来带动更大的区域或部门的发展。从一定区域来看，小城镇是本区域的“发展极”，应吸收更多的资源。但与更大范围内的其他“发展极”相比，小城镇的“发展极”地位很低，吸收资源功能很弱，无法吸收更多的资源来发展自身。
开鲁镇是开鲁县的“发展极”，距离另一个“发展极”——科尔沁区只有93公里。因政治、地理位置、历史等多种客观因素的影响，科尔沁区的“发展极”聚集能力远高于开鲁镇。包括开鲁镇在内的周围很多小城镇资源都被科尔沁区吸走，为科尔沁区的经济社会发展服务。
一个特定区域内，不同级别的“发展极”竞争中，级别低的“发展极”总处于劣势地位，这一现象客观上限制了“发展极”在更大范围内吸收资源的能力。所以，多数小城镇因受到周边“发展极”的影响，很难大幅度提升各项功能。
二、对策建议
（一）淘汰部分小城镇，集中资源建设重点城镇
东部地区小城镇过多导致小城镇人口数量稀少，一定程度上降低人口聚集能力，阻碍城镇化发展。东部地区多数小城镇镇区人口不到5000人，这种规模的小城镇无法达到规模效益。据相关统计，我国100-200万人口的城市第三产业就业比重达45%，20万人以下的小城市第三产业就业比重为23%，而东部人口5000人都不到的那些小城镇创造出的就业岗位有多少，可想而知。
内蒙古本身就是人口稀少的少数民族边疆地区。提高城镇人口的办法就是加快农牧民向城镇转移和减少小城镇数量集中城镇人口。主要做法是加大中心城镇投入、提高公共服务能力、改善投资环境、完善各项功能。对那些非重点小城镇，减少外界的投入，只保留一些行政和农牧业服务功能。
（二）合理确定小城镇功能及地位
小城镇处于城市底层，过分强调小城镇的城市功能会脱离小城镇的实际作用。因此，我们应依据人口基础、资源、交通、聚集能力以及经济发展情况梳理非重点小城镇，找准其定位。城市化过程中应弱化那些非重点小城镇的外部功能，加强其为农牧业服务等基本功能。非重点小城镇在城镇发展的链条上，已经处于弱势状态，很难独立成为地区“发展极”，所以非重点小城镇应放下“城市梦”，在服务农牧业的技术、农资以及农畜产品的集散上下功夫，同时，借助一些基础建设政策，改善本镇和农牧区的基础设施、居住环境，提高与外界的联系，促进乡村的科学发展。
（三）利用“发展极”辐射提升小城镇功能
目前，呼伦贝尔市的海拉尔区，兴安盟的乌兰浩特，通辽市的科尔沁区，赤峰市的松山区、红山区、元宝山区等区域已经朝着地域“发展极”方向发展，很多地区资源向这些“发展极”聚集。决策层在设计这些“发展极”的发展规划时应把周围的小城镇涵盖到“发展极”发展范围中。原因在于，一是随着城镇化进程中大量农牧民向城镇转移，这些“发展极”可能成为区域最大城市。二是城镇和城市的资源争夺竞争中“发展极”城市和地区集聚能力会不断增强，工业企业将聚集到这些城市，但当城市发展到一定规模时，这些企业布局可能出现问题。所以，从现在开始应有意识地进行科学规划，把一些产业主动放到周围的小城镇，促进其经济发展，提高城镇功能。
（四）加强农牧区城镇化，提高小城镇人口集聚功能
人口规模是小城镇发展的重要因素。我们应采取以下措施提高小城镇人口集聚功能。一是完善小城镇公共服务。包括居住、教育、交通、供电供水、污水处理、治安管理等与居民息息相关的服务。只有这样才能吸引更多的农牧民转移。二是促进小城镇经济发展。经济是城镇发展和功能提升的基础。目前，东部大部分重点小城镇都是依靠政府投资和企业投资来促进地区经济发展。经济学原理中说：“经济活动之间存在着相互储存、相互促进的联动关系。在县域经济和城镇经济中成本和效益是选择区域的重要因素，哪个地区的优惠多，空间条件优越就业选择哪个地区，而这一条件逐渐消失时这些经济实体会逐渐离开这些地区或不再投资这些地区”。所以，这些重点小城镇应优化投资环境、提高服务功能、吸引更多的经济体落户。
（五）探索土地使用权改革方案，促进农牧民城镇化进程
目前，有许多农牧民居住在城镇，长期从事非农产业，但仍然不属于城镇居民。这些人与农牧区的唯一联系就是土地。他们把农业户口转为城镇户口时必须先放弃农牧区土地使用权。由于多种利益关系，这此农牧民虽然在城镇有稳定的工作和住所，但是仍然不愿意放弃土地使用权。所以，应完善农牧区土地使用权承包制度和土地流转制度，探索城乡互利土地制度（如土地换养老、医保等），促进农牧区经济发展和城镇化发展。
（作者单位：内蒙古自治区社会科学院城市发展研究所）