我国近年来产业政策调整及其问题

逯 萍

摘 要：我国产业政策体系的特点在于以公有制为主体、政策选择高于市场机制、行政措施干预依然过多，近年来产业调整的重点在于，专项规划重点转至新兴产业、指导意见以产业结构优化为主、中长期规划以人才战略为主、现代化服务业的发展，而未来仍存在的矛盾与挑战体现在：国家形象等软实力的欠缺、产业编整不一定提升产业与企业竞争力反而提高系统风、国营企业间可能存在过度竞争与治理的系统性问题。

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关键词 ：产业政策 调整

我国改革开放三十多年以来，虽作为技术与市场两头在外的后端加工制造基地，但凭借着世界工厂的集中地，庞大的产业外资投入，拉动内需投资与外需出口，加上土地与人口资源条件足够发展群聚经济，因此产业供应链越来越完整，产业关联与波及效果越来越深化。

然而经济成长势必有其极限，在经济快速成长的过程中，社会矛盾逐渐加大，结构性社会问题日渐尖锐，包括贫富不均、城乡发展差距大、产业国际竞争体质难以提升、环境外部性问题日益严重。本文旨在理顺近年来产业调整问题并提出一些浅显对策。

一、我国产业政策体系的特点

一直以来，我国产业政策的特点大体可以被归纳为以下几点特征：

（一）以公有制为主体

我国宪法明文规定产业以公有制为主体下，允许多种所有制经济共同发展。其中公有制经济以国有企业、集体企业以及混合企业为主，许多产业领域如石化、钢铁、机械、电信、运输、金融、医疗等产业，皆以公有制经济为主体。

相对于公有制经济，对于非公有经济的支持上，除了2005年国务院颁布了“关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”，要旨在于放宽非公有制经济进入的产业领域、加大财税金融支持，以及强化服务体系支持等之外，2010年国务院又颁布了“关于鼓励支持和引导民间投资健康发展的若干意见”，进一步拓宽民间投资的领域范围，以往被垄断的金融、基础产业与基础设施等都开放民间资本兴办。

然而，这两项“意见”并不能改变公有制主体性。在金融危机后，国务院所出台的十一项产业调整与振兴规划政策，由于此方案强调“充分利用规模经济、打造支柱型优势企业”，在审批过程中倾向优先保护多为公有制经济的大型企业、优先核准投资项目或采购，而中小企业则多半享受不到政策优惠。再加上金融危机期间，央行先采取货币宽松政策拯救经济，后采取货币紧缩打击通膨，造成资本深化程度不足的民间中小企业受到极大的财务压力。

（二）政策选择高于市场机制

改革开放以后虽然恢复市场功能，但我国产业政策仍透过政策选择，来加速特定企业与组织型态的发展。最直接体现这种选择机制者为所谓的指导目录，指导目录关系到项目审批、核准、资金融通、政府采购、进出口管制、租税优惠与土地优惠等政策；在层级上，则从产业到企业以致于技术等范围。在这种指导目录体系取代市场竞争机能之下，某个产业能够取得更好的发展条件，不在于其过去在市场上的竞争表现，而在于是否能够得到政府的青睐与支持。

（三）行政措施干预依然过多

除指导目录机制外，在往下延伸的许多政策程序上，也是我国实施许多行政干预的场域。最主要的行政干预，不外乎在市场准入、投资审批以及强制性清理三个方面上，在每一个环节上都有非常大的行政裁量灰色空间。此外我国产业政策很少通过立法方式来呈现，其主要的原因还是国有企业掌控主导地位，中央可以通过国资委直接控制国有企业，达到指导与规范的目的。

二、产业政策演变重点

盘点十一五到十二五期间在产业专项规划、指导意见、重要目录、以及中长期规划等轴面上的重要政策，大致有以下几方面重点：

（一）专项规划重点转至新兴产业

十一五期间产业专项规划重点在于因应金融危机的十一大产业调整振兴规划，其中包括九大制造业、物流与文化等，以刺激内需为主，属短期措施。十二五规划开始，整个专项规划重点则移到七大战略新兴产业，牵涉政策工具与部会众多、属中长期规划。

（二）指导意见以产业结构优化为主

主要有“淘汰落后产能”、“促进企业兼并重组”、以及“中小企业与民营企业发展”等重要课题，都属于优化产业结构与市场结构方面的行政干预措施为主。

（三）中长期规划以人才战略为主

在相关中长期规划上，重点主要在摆脱我国产业两头在外的现象，以软性实力为主。除强化知识产权战略、推动自主创新以外，亦出台“中长期人才发展规划纲要”、“中长期教育改革和发展规划纲要”、以应对改革开放三十年后所面临人口红利不再的关键挑战，正视与面对人才养成与引进对产业结构优化的重要性。

（四）现代化服务业的发展

除了十一五的十一大产业调整振兴规划以及十二五的七大战略新兴产业外，国务院亦把加速生产性服务业发展，视为促进产业结构优化的重要策略。其中如物流与金融业等是指导目录中的重点，支持力度大，且预期在十二五时期将有所持续。

三、近期产业政策对我国产业竞争力的整体影响

在十二五期间，我国加大海外高阶人才的引进力度、强化自主创新、加速发展新兴产业、以及招募互补性外资等作为策略性目标。这些策略目标对产业结构的问题将产生以下几方面影响：

（一）产业供应构面

关键技术与设备缺口将逐渐补足，产业结构往中上游进行垂直整合，先进材料与设备进口需求减少，与其他东亚国家开始产生出口产品的水平分工。

（二）内需市场构面

在许多专项产业发展的城市区位选定上，预计将带动更多大型城市的发展与现代化，亦将创造工作岗位，进而带动我国内需经济的持续发展。

（三）市场竞争构面

包括高阶人才、自主创新、新兴产业投资与其他提高国际竞争力的策略元素，都不是一般中小企业可以达到的，这些关键资源不论是在利伯维尔场，或是在政策干预之下，都会大致流向国营企业，使得特定产业的国企垄断地位进一步强化。

四、未来仍存在的矛盾与挑战

我国毕竟是一个开放式经济体，在融入世界经济体系之后，许多产业政策虽然属于国内法性质，但仍然在动态的过程中，会导致与产生其他国家的策略反应与抵制，也因上述所提到的策略目标，以及可能达到的整体竞争力提升效果，也绝非完全没有变量与挑战，这些变量与挑战可以由以下几点来探讨：

（一）国家形象等软实力的欠缺

必须承认我们本身的国家形象，特别在人民素质形象等软实力指标上表现不佳。这些部分包含中国社会潜藏的仇外情结、以及虚伪造假等，这些对外资及专业人士将造成的风险，未必能用较高的价格溢价来给予补偿。

（二）产业编整不一定提升产业与企业竞争力，反而提高系统风险

近年产业政策营造出对国营大型企业显著有利的经营条件，但不论是产业编整、淘汰落后产能、或审批战略性新兴产业的投资，我国产业结构编整所依靠的并不是技术与管理进步的市场力量。而大部分的国营企业仍没有经营国际市场的经验，对于境外市场的品牌营销操作经验亦相当缺乏。这使得我国在全球景气不佳时代下，只能巩固住一定的市场份额与国营企业利益，对于企业整体长期的国际竞争力并没有显著的长期提升效果。因此对于整个民企发展，社会建设水平与内需市场扩大的效果也非常薄弱。

（三）国营企业间可能存在过度竞争与治理的系统性问题

当前我国正在快速补足过去价值链所缺乏的部分，朝大型化、垂直整合化的方向发展，这是十二五“建设现代产业体系”的最直接目标。但是，首先是游资过多，因而企业投资大量现金在房地产与股市等没有实体生产效益的资产上；第二是企业彼此之间的产业投资项目相似性太高，彼此之间只有竞争没有合作，造成技术复杂、规格复杂，但国际销售成绩乏善可陈，最后导致设备过剩、人员过剩的现象。另外，国营企业凭借着各地方政府所握有一定的行政指导与市场控制力量，认为本地市场一定受到保护，因此或有竞相投入某些战略性新兴产业领域的现象，再加上国营企业的公司治理问题，以及上述所提到，缺乏在技术、营销品牌上的自主创新能力，都会使得国营企业正面对一个过度竞争的国内外市场环境，届时对地方政府治理与财政，都会带来新的挑战。

（作者单位：中共潍坊市委党校 山东潍坊市 262406）