浅析如何走出城管执法的困境

查全红

(中共铜陵市委党校,安徽铜陵244000)

［摘要］目前在全国范围内城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质还没有统一,造成了城管执法在各地的差异化状态。城管执法存在理论上的困惑、立法相对滞后,执法体制不顺等困境。必须明确城管法律授权以此消除理论困惑；严格依照法律程序办事并建立监督制度；提高执法队伍素质,树立综合执法形象。

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关键词 ］城市管理；行政执法；困境；路径

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.062

随着城市化建设的不断推进,城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度,更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度,城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施,却也是城市管理中的焦点和难点。我国自1997年启动城市管理综合执法改革以来,其在实践中引发的问题从未间断过。城市管理综合执法引发的大量尖锐矛盾,特别是近十多年来,发生的一些严重群体性事件,严重损害了党和政府的形象,对构建和谐社会产生了极其不利的影响。城市管理综合执法是解决原来的多层交叉执法、执法扰民的一个主要途径,更重要的是文明科学的城市管理综合执法所体现出来的法治理念对广大人民影响深远,对建设法治国家意义重大。因此,十八届三中全会在“深化行政执法体制改革”中指出：要“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。

1城市管理综合行政执法面临的困境

1.1城管执法依据在理论上的困惑

国家在相对集中行政处罚权以前,通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构,依照行政法治原则,这些相应的行政职能部门,必须履行。而出现了行政综合执法部门以后,这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使,而由行政综合执法主体行使,这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政,行政综合执法主体无法可依的局面。

行政主体的职权既是不可分的,又是不可以随意转让的,但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权,是把其他若干行政机关的行政处罚权进行集合,交由城管进行行使。那么,城管与其他机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让。但是,城管与其他机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。

1.2立法相对滞后

一是执法依据不充分。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相对综合执法的唯一的法律依据,此规定仅从法律上明确了综合执法机构执法主体资格。就全国来说,综合行政执法缺乏统一的规范性法律。对这制度的调整规则多是政策性文件,比如国务院法制办发布的有关复函。一些地方所立综合行政执法的规定非常分散,从实践中看,直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种,一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予,另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是,城市管理综合行政执法领域需要集中起来进行行政处罚的领域一般都有一个法律、法规对职能机关的权利行使做出规定,这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规,而一些法律、法规、规章之间还存在一定的冲突,往往出现相同层级的规范互相抵触的情形。从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。

二是执法边界不清晰、随意性大。目前存在的主要问题是范围不统一。依据国务院文件精神,城市管理综合执法主要包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安、交通和城市其他方面的八个方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。根据上述规定,除少数地方作了少于七方面的限制性规定外,大多数都作了扩张性规定。

三是法律操作困难。在以往立法过程中,多以“条条”立法为主,至今尚未有一部城市管理综合性的法规,所以城市管理综合执法是执行行政主管部门制定的法规中的部分条文。在执法中,法律操作性的问题日益突出,有些法律法规制定的过于原则,不够具体,在执行过程中,难以掌握,难以操作。有些法律法规虽然规定了许多禁止性的行为,但未明确处罚的方式和额度；有的违法行为,却没有执法依据,在实施综合执法过程中,对一些违章行为的处罚虽然有法可依,有章可循,但常常缺乏执法过程中的强制、执行、调查取证等手段。虽然法律也赋予了综合执法一定的强制措施,但这些强制措施都缺乏可操作性的程序规定。再者,实施强制措施所依据的程序大多是部门自行规定的程序,权威性不足,难以经受诉讼中的论辩。如果申请法院强制执行,程序如何运行,也没有具体的规定,即便可行,则大量的执行案件,法院也会不堪重负。“重实体,轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统,在行政执法中,程序违法是执法机关最为常见的一种违法,同时,因为程序的违法性,往往在执法效率上达不到要求,浪费行政成本不说,还会使相对人的利益受到损害,这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。

1.3执法体制不顺

第一，执法体制问题。目前试点城市都设立了城市管理综合执法机构承担综合执法职能。其机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异,并带来诸多问题。具体表现：一是机构名称不规范。具体称谓有城市管理综合执法局,城市管理综合行政执法局,城市管理行政执法支队,城市管理综合行政执法支队等。二是机构设置体系各异。

第二，关于综合执法部门与业务主管部门关系问题。综合执法的一项重要内容就是将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开,改变政府部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开,改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式,解决“裁判员与裁判委员会分开”问题。由于政府职能转变不到位,配套制度没有及时跟进,在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权,加之与综合执法部门信息共享渠道不畅,所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体,规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后,审批没有相应综合,管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府,与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分执法依据都是由业务主管部门拟定的,行业主管部门在执法上更有经验,这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门,由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。五是综合执法缺乏有效监督。我国行政管理体制是一种典型的集权主义体制,上级对下级负有重要的指导、管理、监督的责任。综合执法机构没有条条上的监督机构,不利于执法行为的规范。

第三，执法队伍建设问题。城管综合执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求,它要求执法者不仅具有完备的法律知识和意识,还必须具备丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此,才能保证依法治理的顺利开展。国办发［2000］63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革,试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后,有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的,作出的行政处罚决定一律无效。”很显然,从国办发文件可以看出,集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。然而,各地都是根据自身的实际情况设置,有的是行政编制,有的是参照公务员管理的事业编制,有的是自收自支的事业编制。即使是实行行政编制或“参公管理”的地方,由于执法人员数量的严重不足,大多聘用了大量临时工性质的“协管员”,有的地方协管员的数量甚至两倍于正式在编人员。现实中,我国很多地区的城市管理执法人员由于缺乏法律知识,法制观念不够强,在执法过程中,难以熟练应用相关程序,甚至执法方式简单粗暴。执法队伍的能力不能适应执法任务的需要,导致执法主体与执法对象之间的暴力冲突多发；执法违法现象时有发生。主要体现在以下两个方面。一是人员数量不足。许多城市在执法队伍组建时期是按总人口的一定比例确定编制的,但近年来城市规划区面积和城市总人口均大幅度增加,特别在一些大城市,流动人口增加的幅度更大。但执法队伍的编制却难以增加,执法任务重与执法人员少的矛盾已经比较普遍。二是执法任务过于繁杂。相对集中行政处罚权所涉及的法律法规及规章虽然在不同的城市多寡不一,但少的也有十几部,多的达到几十部,要让执法人员对如此众多的法律规定都做到熟知,客观上很难实现。

2走出城管执法困境的路径

2.1明确城管法律授权以此消除理论困惑

完善相对集中行政处罚权,必须先在法律上下功夫。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质,那么就涉及了对法律的规定进行了调整。因此,对于相对集中行政处罚权的法律依据问题,不能仅仅由国务院法制办以复函的方式进行操作,这样无论在内容上还是程序上都存在一些不妥之处。因此,国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法,至少应做出相应的法律解释,以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。实施行政处罚的主体必须有相关法定的授权或者合法的授权,委托赋予其行政处罚权。全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及的不同层面的法律法规,并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据,消除了法律依据在理论上的困惑,那么,相对集中行政处罚权的改革才能

得到进一步的推广。

2.2严格依照法律程序办事并建立监督制度

执法程序是限制随意执法的前提,是规制随意执法的重要手段,执法程序一旦设定并法律化后,作为城管执法主体必须遵循程序的规定,按程序规定的方式,方法和步骤去作为。另外,作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法程序的合法性,以有利于更有效地,更及时地维护自身合法利益不受侵犯。同时,也有效地监督了执法主体的主观随意性,限制了权力的任意扩张。因此,城管执法机构必须严格按照《行政处罚法》所规定的程序进行执法,依法办事,同等对待,防止在程序问题上进行“偷工减料”。只有如此,行政相对人的合法利益才不会因为执法机关程序的违法而受损害,减少相对人的对立情绪。

2.3提高执法队伍素质

民以吏为师,身不正而令不从。城管执法队员是城市的管理者,体现着城市文明形象,因此必须严格队伍建设,加强执法队伍的思想政治和作风建设,教育和引导执法人员牢固树立责任意识,奉献意识,法制意识,服务意识,保证执法队伍适应不断变化的新情况,适应多方面的工作要求,真正做到依法行政,文明执法。根据国办发63文件的精神,执法人员必须严格按照公务员的标准和程序,采取考试,考核后择优录用,列入国家公务员管理。对现有执法人员加强执法业务培训,完善培训制度,对不合格人员实行无条件淘汰制,确保队伍质量不断提升。以廉政建设为中心,强化思想政治工作,提高执法人员的政治素质；加强监督,从源头上防治腐败；通过建立行政执法责任制,规范执法行为,夯实执法基础；文明执法,强化服务意识,树立综合执法形象。

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参考文献：

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［4］张水海.行政处罚法实务指导［M］.北京:中国法制出版社,2007.

［基金项目］本文是2014年度中共安徽省委党校重点理论研究课题(AHDXKT2014051)研究成果。

［作者简介］查全红(1969—),男,研究生,现任安徽省铜陵市委党校政法教研室主任,法学副教授。研究方向：行政法学。