“省直管县”体制改革研究

文/郝磊

【摘要】“省直管县”体制改革是当前我国政府行政体制改革的一项重要内容，这项改革能够促进区域经济发展，能够有效推动公共服务均等化。本文分析了“省直管县”典型模式以及改革中存在的问题，提出了相应的政策建议。

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关键词 省直管县；强县扩权；财政体制改革

【作者简介】郝磊，河北省顺平县国税局。

“郡县治，天下安”。“省直管县”体制改革主要表现在“强县扩权”改革和“省直管县”财政体制改革两个方面。我国大部分地区进行“省直管县”改革的根本目的就是壮大县域经济，进一步推进县域经济的发展。自1992 年开始，河北、浙江、广东、江苏、安徽、河南、江西、湖北、吉林等地进行了“强县扩权”改革试点，对经济发展较快的县、市（县级市） 进行了扩权，赋予其更大的经济社会管理权力。截至2009年，共有河北、吉林、黑龙江、福建、重庆、北京、天津、上海等22个省级行政单位实行了“省直管县”的财政体制改革。至2012年底，全国除民族自治地区外全面推行了“省直管县”的财政改革。

一、我国“省直管县”典型模式

我国的“省直管县”体制改革经过多年实践，许多地方已经形成了具有自身特点的管理模式。其中，以全面放权的浙江模式、注重战略创新的重庆模式和“先扩权再直管”的湖北模式最有代表性，对其他地方具有重要的参考借鉴意义。

（一） 全面放权的浙江模式

新中国成立以来，浙江省一直实行“省直管县”体制。1980年，在全国实施“市管县”体制的时候，浙江省结合其具体省情，虽然完成了撤地建市的改革，但地级市并没有真正享有财权和人事权。而且当时浙江省县域经济发展势头良好，有许多县进入“百强县”名单，在地方财政中占有重要地位。1994年，仅浙江省30个发达县的财政收入就占到省财政总收入的70%，浙江省因此成为我国县域经济最发达的省份。浙江省的具体做法一是在财政体制上，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种“费”由省与市结算；二是在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍属行政上下级关系。为了激励强县，帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策，不搞“一刀切”。1992年、1997年、2002年、2006年和2009年五次出台相关政策，扩大经济强县在财政、经济管理和社会事务管理等方面的权力。省将部分审批权下放到县并扩大县的自主经济管理权限，大大调动了县发展经济的积极性。浙江在对县下放各种权限的同时，上收了人事权力，形成了财力分配分层次、财政管理激励与约束相结合的“两保两挂”“两保一挂”“亿元县上台阶”“两保两联”和“三保三联（挂） ”政策，把县级财政与市级财政放在平等的地位，一视同仁。浙江省在2008年实行的生态环保财力转移支付是一项重大的制度创新，在全国是首创，标志着浙江省在生态补偿方面迈出了主动的、探索性的一步，基本解决了建立生态补偿机制的重大难题。

（二） 注重战略创新的重庆模式

重庆市实行的市政府直接管理区、县体制，对“省直管县”体制改革具有一定的借鉴意义。重庆按照党中央、国务院“思想领先、平稳过渡”的总体要求，进行了行政管理体制调整和创新。重庆先后三次进行了行政区域调整，撤销了地市级中间管理层次，形成了市—区、县—乡镇三个行政层级或市—区（下设街道办事处） 两个行政层级，市对所有区、县直接管理，区、县对乡镇直接管理，行政层级呈扁平状态，从而降低了行政管理成本，提高了行政管理效率。同时，为了解决市级行政机关之间执法职责交叉、扯皮推诿、监管缺位、效率不高的问题，重庆还进行了行政管理体制改革，采取了“市级执法联动”措施，创新行政管理方式，提高政府行政管理效能，为实施市级行政机关执法联动、整合执法资源、降低行政成本、减少执法扰民提供了保障。重庆采取的区、县放权是指市政府将部分直辖市管理经济社会的权限下放，授权给区、县行使，以适应区、县经济社会发展的需要，促使区、县经济社会快速发展。重庆实施区、县放权改革试点的主要做法一方面是扩大万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6个区的行政权项，增强这6个区统筹本地经济社会发展的能力。通过依法界定、依法授予和依法委托三种方式，重庆将原来由市政府或市政府委托各部门行使的一些行政权力交给这6个区政府行使。另一方面是优化配置资源，以达到增强万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等6个区带动周边经济社会发展能力的目的。市直接管理区、县体制是重庆推动地方行政管理体制改革的一项重大创新，是重庆在多年的行政管理实践中不断探索、长期积累的经验总结。

（三）“先扩权再直管”的湖北模式

湖北省的“省管县”改革采取“先扩权再直管”的方式。20世纪90年代以来，湖北城市经济与县域经济一度发展缓慢，县乡财政困难比较突出，成为制约湖北崛起的重要因素。为了解决这个问题，湖北省于2003 年开始进行财政体制上的“省直管县”改革。为了消除阻碍县域经济发展的体制性障碍，更好更快地发展县域经济，湖北按照“能放则放”原则，下放了一些适合县域经济发展的权力给那些经济规模较大、发展潜力明显的县，扩大这些县发展县域经济的自主权，为这些县的县域经济的快速发展提供更加有利的条件。2004年4月，湖北省决定在全省实行省管县（市） 的财政管理体制。除恩施自治州所属的8个县（市） 根据民族自治的有关法律继续由恩施自治州管理外，其他52 个县（市） 全部实行了省直接管理的财政体制。到2006年，湖北省县域生产总值达到3800亿元，比2003年增加了近7亿元；农民人均纯收入达3254.96 元，比上年净增了300 多元。数据表明，湖北省实施“省直管县”的财政管理体制，激发了县域经济发展的活力。2007年初，湖北省召开全省县域经济工作会议，宣布除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市） 政府享受地市级经济社会管理权限。2011年1月，湖北省所有省级共享税收入全部下划到市、县，作为市、县的固定收入，增加了市县财政权限。湖北省政府实施的“强县扩权”是一种转型过程的不断推进，积累了一些有益的转型经验。

二、“省直管县”体制改革存在的问题

我国全面推进“省直管县”体制改革有其必要性，但基于国情的特殊性，在“省直管县”财政改革中也存在一些问题，有可能制约“省直管县”改革优势的发挥。

（一） 各省市区经济发展不平衡，省级部门管理难度过大

我国疆域辽阔，东、中、西部区域经济发展不平衡，即使是同处于一个经济带的不同省份，其经济条件也有很大的差异。此外，我国西部各省区的经济发展水平又与其他省份有着很大的差异，在这样的条件下并不是所有的省份都适合“省直管县”。我国当初建立市管县体制的初衷是为了使经济发达的地级市充分发挥辐射作用，带动周边县域经济的发展。如果不根据地方具体经济条件而实行“一刀切”，盲目地全面推进“省直管县”财政改革，必然会制约“省直管县”财政体制积极作用的发挥。

“省直管县”体制在管理半径和管理难度上都面临极大的挑战，由于数目的剧增和下属管理单位的财政体制不健全，使得这种管理面临着规模和质量的双重考验。在部分省份尤其是民族自治地区，一些县级所在地距离省会（首府） 城市路途遥远，交通通讯基础设施建设薄弱，实行“省直管县”后，管理半径和管理难度都会大大增加。省级政府很有可能出现监控疏漏和预决算大意，而县级政府也会由于自身经验不足面临着不小的财政风险。同时，由于各省市区的县域经济社会发展水平存大巨大差异，从而增大了省级财政的调控、管理难度。因此，及时准确、因地制宜地监督管理是全面推行省管县必须考虑的问题。

（二） 行政管理体制改革不同步

很多省份在实行“省直管县”改革中遇到的最大问题就是行政体制和财政体制不相配套。省市县政府间人事权、财权、事权配置不一致，很容易产生市县级政府间的摩擦和权力博弈，可能制约“省直管县”财政体制积极作用的发挥，影响市级行政管理权的实施以及市级对县域经济的支持力度和积极性。尽管省级政府与县级政府的财政转移关系在“省直管县”条件下不需要通过地级市而直接发生，但由于地级市政府在行政管理体制上作为县级政府的上一级管理机构，它可以运用自身所拥有的其他相关权力为本级政府谋求利益，从而影响县域经济的发展。由于县的行政隶属关系并没有改变，扩权县为了争取到一些大型项目，既要向省政府争取资金、政策，又要向市政府汇报工作，争取支持，由于没有其他体制改革的配合，使得扩权县面对省市两级时关系难以处理，工作难度加大。

（三） 地方税制建设落后

世界上大部分发达国家实行的是三级政府，由于政府层级少，每级政府都会有相应的主体税种与之匹配，为该级政府的正常运转提供充足的财力支撑。我国推进“省直管县”财政改革的主要目的是加强省级财政对县级财政的责任，充实县级财政，并消除地市级政府对所辖县域经济发展的束缚。我国自1994年实行分税制改革以来，将相关税种分别划归中央或地方或实行中央和地方按比例分成，但省级以下的地市、县、乡镇三级政府缺少相应的主体税种，需要上级政府的拨款与税收返还来维持自身运转。我国地方税制建设的落后与全面推进“省直管县”财政改革形成矛盾，在当前县级政府缺乏主体税种作为财政收入来源的条件下，“省直管县”财政改革必然会导致省级财政压力加大，降低省级政府有选择性地扶助省内经济发展水平相对落后的县市的能力，限制了“省直管县”财政改革促进县域经济发展和城乡基本公共服务均等化功能的发挥。

三、对“省直管县”体制改革的政策建议

针对我国“省直管县”改革中存在的问题，笔者有以下几点建议。

（一） 根据各省市区经济条件实行分类改革

由于我国不同地区经济社会发展进程存在较大差异，因此“省直管县”财政改革不可能采用同一模式，也不存在适用于所有地区的最优模式。因此，改革一方面须循序渐进、逐层推进，另一方面，改革方案的制定必须坚持“因地制宜、区别对待”的原则，根据各省市区经济条件的差异实行分类改革。从各地的实践看，实行“省直管县”财政体制需要具备的基本条件一是省级财政的宏观调控能力。省级财政须拥有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，也只是管理形式上的改变，造成“管理失效”。二是市级财政的实力相对较强。三是县域经济应具有较强的自我发展能力。“省直管县”财政体制改革后，县级行政区作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。总之，在推进“省直管县”财政体制改革时，不应该盲目地全面推进，而要根据各地的现实经济条件实行分类改革。

（二） 推进行政管理体制改革

在推进“省直管县”财政改革的同时，必须同时推进“省直管县”行政管理体制的改革。首先，在各省市区经济条件实行分类改革的基础上，适宜大力推进“省直管县”财政改革的省份要同时进行行政管理体制改革。其次，在大力推进“省直管县”财政体制改革的省份同步进行的行政管理体制改革必须彻底，将地级市和县级上下两级政府改革作为平行的同级政府，赋予县级政府与原先地级市政府相同的管辖辖区内各种社会、经济事务的权利。最后，在减少了地级市这一行政管理层级的基础上，相应缩减地级市、县级政府相关机构的人员编制，消除冗员，提高各级政府的运行效率，促进“省直管县”财政体制改革对地方发展的积极作用。

（三） 加快地方税制建设

随着我国“省直管县”财政体制改革的不断推进，县级政府缺乏自身主体税种的弊端将逐渐凸现，这对加快地方税制建设提出了要求。1994年的分税制改革解决了中央政府与省级政府间的财政收入分配问题，我国应该借助当前的“省直管县”财政改革契机，着力解决省以下各级政府间的财政收入分配问题，加快地方税制建设。在实行“省直管县”的省份，将原先有从属关系的地级市与所辖县之间的财政改为平行运行，可以借鉴发达国家的经验，设立物业税或其他税基不易流动的税种作为县级政府的主体税种。省级政府应赋予县级政府完全支配本级主体税种收入的权利，鼓励地方政府培育税源，以经济的发展带动自身财政收入的增长。通过加快地方税制建设，可以增强县级地方政府的财政自我供给能力，减少“省直管县”财政改革给省级政府带来的财政压力，提高省级政府扶持省内落后地区经济发展的能力，充分发挥“省直管县”财政改革的积极作用。

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（责任编辑：夏明芳）