PPP模式概要解析

文/郭文卿

【摘要】党的十八届三中全会提出“要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”。这为PPP 模式的运用和发展确定了政策基调。PPP 兴起于上世纪末，是指政府公共部门与私人部门合作过程中，让私人部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。PPP 中融入了科学的风险分担机制和“物有所值”评价方法。其鲜明特点是合作各方是利益共享、风险分担的合作伙伴关系。从国内外诸多的成功案例中可以看出，PPP 的成功运用对于减轻财政负担、拓宽融资渠道、转变政府职能、提升管理效率具有重要现实意义。

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关键词 PPP模式；基础设施；项目融资

【作者简介】郭文卿，石家庄市循环化工园区管委会会计师，研究方向：基础设施项目投融资。

2014年4月23日，国务院常务会议首批推出80个示范项目面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本参与建设营运。PPP被视为其中重要的合作方式。

一、PPP模式的起源与发展

PPP（Public-Private-Partnership的缩写，意为公私合作伙伴关系），是指政府公共部门与私人部门合作过程中，让私人部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。

有关资料显示，PPP一词最早由时任英国财政大臣肯尼斯·克拉克于1992年提出，并于1993年11月出版了《新突破》，其副标题是“面向公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系”。1997年英国又出台了相关法律，为私人部门参与政府融资削除了政策和法律障碍，同时设立了一个PPP工作组，负责开展相关工作。关于PPP的概念目前还没有一个大家公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。国际上比较通用的几种PPP模式的定义详见表1。

从各国和国际组织对PPP的理解来看， PPP有广义和狭义之分。广义的PPP是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包含BOT、BOO、PFI 等模式。狭义的PPP 与BOT 原理相似，都由“使用者付费”，但其更加强调合作过程中的风险分担机制和“物有所值”（Value for Money，VFM） 评价方法。本文所指的是狭义的PPP。

在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可用于基础设施的投资建设，也可用于非盈利设施的建设。适用的项目具有收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的特点，如交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等。据有关资料显示，英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到或超过了价格与质量要求。80%的工程项目按规定工期完成，相同比例的工程耗资均在预算之内。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP） 模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体规定。智利于1994 年引进PPP模式，提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。上述三国的PPP项目情况详见表2。

二、PPP模式的目标及运作思路

在PPP模式中，政府公共部门与私人部门都有各自不同层次的追求目标：一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作目标。详见表3。

PPP模式的运作思路为政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成SPV特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司组成），由特殊目的公司全过程参与项目的立项和可行性调研，负责筹资、建设、经营等。政府通常与提供融资的金融机构达成一个直接协议，此协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向金融机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协议，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的资金支持。采用这种模式融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设及有效运营。具体运作思路如图1。

三、PPP模式的特点

一是目标一致、深度合作。实践表明，所有成功的PPP项目，都是建立在伙伴关系基础之上的，没有持久关联的伙伴关系就没有PPP。这种伙伴关系的一个显著特点就是政府公共部门与私人部门之间存在一个共同的目标，即在某个具体项目上，合作双方努力以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。在资源一定时，要用已有资源实现产品和目标的最大化。私人部门以此目标实现自身利益追求，公共部门以此目标实现公共福利供给。

二是利益共享、激励相容。在PPP中，政府公共部门与私人部门将从合作项目的运营中取得相对平和、长期稳定的投资回报，这也是伙伴关系的基础之一。如果没有利益共享就不会有可持续的PPP类型伙伴关系。同时，政府公共部门在其中并非简单分享利润，还需要通过建立有效的激励约束机制，在确保私人部门合理收益的同时，控制可能出现的高额利润，实现项目收益盈利但不暴利。

三是优势互补、风险共担。在PPP中，鉴于目标一致和利益共享的特点，政府公共部门与私人部门将整合组成战略联盟，选用最优应对、最佳分担原则来分担风险，即政府和社会资本谁对哪种风险更有优势控制力，谁就承担相应的风险。如政府要创造稳定可预期的政策环境，有效降低政策风险；私人部门要发挥技术人才方面的优势，有效降低技术风险，从而实现整体风险最小化，由此可带来“1+1>2”的机制效应，确保项目的质量和效益。

当然，我们还要看到，PPP模式的运用还具有合同关系复杂、前期成本比较高、准备工作时间比较长的特点。相关专家建议，适用PPP的项目投资额一般不应少于2亿人民币。

四、我国推行PPP 模式的现实意义

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，各级政府对投融资模式进行了许多有益的探索和实践，为助推经济社会发展发挥了重要而积极的作用。同时，也要看到当前我国传统投融资模式存在“一高、一低、一难”的问题，即融资平台债务高，公共供给效率低；私人进入难。从PPP功能和发展看，运用PPP可以有效缓解这些矛盾和问题。

一是有助于缓解政府财政压力。在当前基础设施刚性需求旺盛、财政支出压力加大的情况下，通过PPP模式既可拓宽融资渠道，还可将一部分政府性债务剥离出去，减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，可有效降低政府资产负债率。同时，在PPP中，公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究和融资等过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，降低了项目运作成本。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均可为政府部门节约17%的费用。这些对于减轻财政负担、缓解财政压力具有重要现实意义。

二是有助于促进投资主体多元化。近年来，由于政策激励不足和投资风险较高等原因，对于投资规模大、回报周期长的基础设施项目，民营资本存在“不想进入也不敢进入”的问题。PPP通过“风险共担、利益共享”的管理设计可以较好地予以解决，从而有效调动民间资本参与的积极性。另外，适用PPP模式的基础设施项目收益较为稳定，与股票、债券等相关性低，是产业基金和养老基金等机构投资者的资产配置选择，有助于吸引此类资金进入。

三是有助于转变政府职能。推行PPP模式有助于公共部门强化法律意识、契约意识和市场意识，落实“权责对等”原则，厘清政府与市场边界，从而把该管的管好，该放的放开。有助于政府从繁重事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的直接提供者和经营者转变为项目的战略规划者、市场监管者、关系协调者和公共利益维护者。同时，在PPP中，政府公共部门还可以向私人部门学习先进管理理念，引进新的管理技术，降低政府运行成本，提升公共服务效能。

五、我国PPP 模式发展情况

据世界银行统计，1990 年以来，我国共有1000多个基础设施方面的公私合作项目(总价值超过1600亿美元)，其中以BOT等传统模式为主。其中少数项目也探索实践了PPP模式，比如国家体育场“鸟巢”项目、北京地铁4号线等，但这些项目在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义上的PPP模式还有差距。

当前，在我国进入全面深化改革的新阶段和政府负债较重的大背景下，面对交通、医疗、教育、卫生、环保等民生项目建设的刚性需求，PPP正在以其独特的管理模式，摆上了各级政府重要议事日程。据悉，目前国家财政部、发改委、人民银行和金融相关机构，都在为此项改革任务进行研究和探索。在去年底全国财政工作会议上专门召开了一个专题研讨会，从体制机制创新的角度，对PPP模式做出了全面系统的部署。财政部长楼继伟指出“要实实在在把这件事开展起来”“抓出几个真的PPP项目出来”。目前财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

2013年11月，财政部已选定哈尔滨市与洛阳市为亚洲开发银行PPP项目全国首批试点城市，亚洲开发银行将通过技术援助和优惠贷款支持试点城市。今年4月初的消息显示，哈尔滨市预计将于今年年底正式与通过招标确定的社会资本合作伙伴签订PPP协议；今年2月的公开信息显示，洛阳市的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为贷款支持项目。目前，财政部正在酝酿成立PPP中心。江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一，湖南、浙江等省份也在争取PPP模式在当地率先试点。

对于未来PPP模式的发展，财政部表示将着手研究三方面的具体操作问题：一是研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库；二是研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系；三是研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。

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参考文献

[1]张极井.项目融资[M].北京:中信出版社,2003.11.

[2]欧亚PPP 联络网(EU-Asia PPP Network)编著,王守清主译.欧亚基础设施建设公私合作(PPP)案例分析[M].北京:北京联合出版传媒(集团)股份有限公司.大连:辽宁科学技术出版社,2010.8.

[3]徐丽梅.地方政府基础设施债务融资研究[M].上海:上海社会科学院出版社,2013.9.

（责任编辑：刘明）

公示

根据国家新闻出版广电总局新广出发〔2014〕111 号《关于进一步加强对新闻记者证申领核发工作检查的紧急通知》的“组织新闻机构开展自查工作”要求精神以及国家新闻出版广电总局新广出发〔2014〕59 号《关于2014 年换发新闻记者证的通知》和《新闻记者证管理办法》要求，经济论坛杂志社已对全部申领记者证人员的资格进行了严格审核和自查。经核查和自查确认，我单位申请换发记者证人员的条件完全符合国家新闻出版广电总局关于换发记者证的要求，申请材料真实准确，没有违规情况。

现将我单位此次申请换发新闻记者证人员名单进行公示，公示期为2014年10月10～31日。举报电话：0311-83080279。

申请换发新闻记者证人员名单如下：焦原、夏明芳、路辉、刘明、杨艳军、耿惠斌。

经济论坛杂志社

2014年10月10日