促进民族地区基本公共服务均等化的对策研究

文/高鑫

【摘要】提高民族地区基本公共服务水平，实现基本公共服务均等化，是巩固和发展社会主义民族关系的需要。近年来，民族地区的基本公共服务虽有一定发展，但基础教育落后，公共文化服务缺乏，公共卫生资源不足，农村低保覆盖面窄，保障水平低等问题还很突出，民族地区基本公共服务与发达地区比较差距明显。建议中央财政加大对民族地区的财政转移支付，为发展基本公共服务提供财力支持；继续实行对民族地区的优惠扶持政策，帮助民族地区提高自我发展能力；完善对口支援政策，创新发展公共服务的体制机制，为提升民族地区基本公共服务水平创造条件。

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关键词 民族地区；基本公共服务；均等化；对策

【作者简介】高鑫，内蒙古财经大学硕士研究生，研究方向：财政政策与区域经济发展方向。

基本公共服务是关系民生的重大社会问题。

改革开放以来，随着经济的快速发展和“以人为本”执政理念的施行，我国社会基本公共服务水平有了较大幅度的提高。但是，由于多种因素的制约，我国民族地区的基本公共服务还存在较多问题，与发达地区比较还有很大的差距。“郡县治，天下安”，努力提高民族地区公共服务建设水平意义重大、影响深远，需要理清思路、排除万难、扎实推进。

一、实现民族地区基本公共服务均等化的意义

基本公共服务是由政府提供的为保障全体社会成员基本的生存权和发展权，不以赢利为目的的产品和服务。基本公共服务与民生问题密切相关。在我国，义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障与救济、就业再就业服务、生态环境保护等属于典型的基本公共服务领域。所谓“基本公共服务均等化”，是指政府要为全体社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终在使用价值形态上达到大体相同水平的公共服务。

实现民族地区基本公共服务均等化的意义主要表现在以下三个方面。

1.实现民族地区基本公共服务均等化是巩固民族团结进步的基础。基本公共服务建设构成了巩固民族团结进步事业的物质基础、文化基础和心理基础。只有公共服务建设搞好了，各族人民才能安居乐业，才能心向祖国，才能共同把民族团结进步事业推向前进。

2.实现民族地区基本公共服务均等化有助于缩小区域社会发展的差距。我国幅员辽阔，区域经济社会发展很不平衡。由于自然的、历史的、社会的原因，区域经济发展差距不可能在短期内消除，同时要求所有地域经济发展达到同一水平也不具有现实可行性。在这种情况下，实现基本公共服务均等化就是缩小区域社会发展差距的捷径。

3.实现民族地区基本公共服务均等化有助于实现公民权利的平等。加快少数民族地区公共服务建设、实现基本公共服务均等化体现了公民权利的平等。保护公民的平等权是宪法的基本要求，实现基本公共服务均等化，全体公民不分民族、不分地域享受大致相等的基本公共服务，是对我国宪法规定的公民权利平等的实践。

二、现阶段民族地区基本公共服务均等化存在的主要问题

改革开放以来，特别是西部大开发以来，国家更加注重少数民族地区社会事业的发展，着力促进基本公共服务均等化和民生改善，民族地区公共服务建设取得了长足进展，但与全国平均水平还有差距，与发达地区相比差距更大。本文仅从基础教育、公共文化、公共卫生、社会保障四个方面对存在的问题进行分析。

（一） 民族地区基础教育存在的问题

我国过去实行的是义务教育“分级办学，以县为主”，国家投资、地方筹资和民众集资相结合的体制，国家投入所占比重明显偏小。民族地区由于经济落后，财政困难，农民收入低，无力负担教育附加费和集资，致使义务教育经费严重不足，义务教育发展严重落后于发达地区。近年来，随着国家教育政策的调整，民族地区基础教育经费增长较快。但从基础教育人均支出额来看，东、西部的差距不仅没有缩小，反而有扩大的趋势。国家投入的加大和“两免一补”政策的实行，促进了民族地区基础教育的发展，但迄今为止，民族地区仍有部分县乡未能普及九年义务教育。

此外，民族地区基础教育方面还存在着中小学教学条件差、学校危房多、缺少合格的教师、国民人均受教育年限短，文盲率高等问题。

（二） 民族地区公共文化存在的问题

广播、电视、报纸、网络是民众获取信息的主要渠道。发展公共广播电视，既是满足民众娱乐生活的需要，也是宣传党的路线方针政策，传播文明，发展经济，增强国家与民族凝聚力，维护国家安全的需要。民族地区地处祖国边疆，少数民族有自己的民族语言和民族文化，广播电视承担的任务比其他地区更加繁重。但从统计数据来看，民族地区的广播综合人口覆盖率远低于全国平均水平，不仅少数民族地区广播节目、电视节目播出时间少，而且广播、电视节目制作时间更少，广播节目制作时间不到播出时间的一半，电视节目制作时间只有播出时间的1/10。这显然是与其肩负的使命和任务不相称的。民族地区的特殊性，对广播电视的投入有更高的要求，需要国家在财力、人力、物力等方面给予更大的支持与帮助。

此外，民族地区的文化事业财政拨款、农村文化覆盖率、人均购书经费、行政问题广播事业费水平也都不及全国平均水平。

（三） 民族地区公共卫生存在的问题

在过去相当长的时期，我国公共卫生投入严重不足，城乡供给失衡，大多数农村人口没有任何社会化的疾病医疗保障，农民生老病死主要靠自己解决，这种状况在经济社会发展滞后的民族地区更为严重。随着我国农村卫生服务体系和农村合作医疗制度的基本建立，农民人人享有了初级卫生保健。但民族地区公共卫生的水平仍落后于其他地区，基层医疗卫生条件仍然较差。

此外，民族地区卫生室数量、卫生厕所普及率、农村家户饮用自来水覆盖水平也普遍偏低。

（四） 民族地区社会保障存在的问题

民族地区农村低保起步晚、农村社保水平低，不仅民族地区农村最低生活保障水平低于全国平均水平，民族地区城市最低生活保障水平与全国平均水平相比也存在较大的差距。由于贫困人口基数大，绝对贫困人口多，地方政府财力有限，导致民族地区的低保覆盖面窄，未能做到应保尽保。

三、促进民族地区基本公共服务均等化的对策建议

（一） 加大中央对民族地区财政转移支付力度

民族地区基本公共服务落后的根本原因，是经济落后，财力薄弱。仅靠其自有力量，不可能缩小与发达地区的差距，不可能实现基本公共服务的均等化，而且差距会越来越大。帮助民族地区发展基本公共服务，要求国家进一步加大对民族地区的财政转移支付力度。在增加财政转移支付总量的同时，要进一步完善财政转移支付制度。

在这个过程中，要改善财政转移支付结构，加大对民族地区的一般性财政转移支付；实现财力与事权的匹配，重点推进民族地区基本公共服务发展。同时还需要减免民族地区对财政转移支付的配套要求，平衡民族地区之间的财政转移支付，规范省级以下转移支付制度，提高转移支付资金使用绩效。

（二） 继续实行对民族地区的优惠扶持政策，帮助其提高自我发展能力

外力的支持是民族地区发展基本公共服务，缩小发展差距的重要动力与条件，但从长远发展来说，还需从根本上提升民族地区的自我发展能力。这实际上是一个“输血”与“造血”的问题。帮助民族地区发展经济，培育优质稳定可持续的税基财源，是落实帮助民族地区发展公共服务事业的根本性的问题。因此，国家在加大对民族地区财政转移支付、帮助民族地区发展基本公共服务的同时，还必须从干部配备、招商引资、税收优惠激励、基础设施建设、资源开发利用、人才技术引进、环境保护、民营经济发展、国有企业改制等方面给予少数民族地区更多的支持与帮助，切实解决制约民族地区经济社会发展的关键问题，真正使民族地区的经济搞活，市场竞争能力提高，干部群众的发展观念和竞争意识增强。只有这样，民族地区才可能更好地利用国家与社会的帮助，为少数民族群众提供更多优质的公共产品和公共服务。

（三） 完善对口支援政策，帮助提升民族地区基本公共服务水平

党的十一届三中全会以后，我国开始实施经济相对发达省市对口支援民族省区的政策。实践证明，经济发达地区对口支援少数民族地区，是我国社会主义制度优越性的重要体现。它是发挥发达地区的先发优势，促进区域协调发展的重要举措。需要指出的是，这一政策尚需进一步完善。首先表现在支援主体需扩大，其次是受援主体需扩大，最后是在对口支援中，要将帮助发展经济和帮助发展基本公共服务有机地结合起来。

（四） 创新发展民族地区基本公共服务的体制机制

在先天禀赋不足、现实差距已经形成、市场经济竞争激烈的社会背景下，民族地区要在经济发展和基本公共服务方面实现追赶和跨越，就必须采取特殊的发展战略和策略。我国的民族区域自治制度，规定了一系列民族自治地方特有的自治权，但就发展基本公共服务来说，《民族区域自治法》的规定还不够具体。发展民族地区基本公共服务，必须创新体制机制。要从民族地区的实际出发，制定好基本公共服务发展规划;要实行政府职能转变，努力建设服务型政府；要建立多元化的基本公共服务投入产出机制。在加大政府投资的同时，引导民营资本对基础设施领域的投资。在文化、保险、医疗等关系民生的领域，逐步形成多元的公共治理结构。民族地区在发展公共服务的进程中，要打破城乡二元格局的束缚，探索城乡一体性的公共产品供给体制，避免走城乡分隔的差别待遇的老路。要做到整体规划，系统推进，逐步提高，努力建设城乡统一，体现公平正义的新型公共产品供给体制机制。要高度重视民族地区公共服务的效率问题，建立合理高效的公共服务决策体系，健全公共服务监督制约机制，切实防控公共服务建设中的腐败现象。要建立基本公共服务偏好表达机制，使广大少数民族群众参与基本公共服务的建设，享受公共服务的成果。

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（责任编辑：刘明）