我国分税制改革的反思与展望

文/张楚婧

【摘要】1994 年的分税制改革对我国财税体制的完善具有重大的意义，但随着经济的不断发展和“营改增”的推进，分税制暴露出很多弊端，新一轮的财税体制改革正在上演。本文分析了1994 年分税制改革的原因，深刻剖析了现行分税制存在的财权事权不匹配、土地财政泛滥、地方债务隐患、转移支付制度不完善等问题，提出了减少政府层级、控制地方债务风险、匹配财权事权、构建地方主体税种等政策建议，为新一轮的财税体制改革提供参考意见。

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关键词 分税制；财权；事权

【作者简介】张楚婧，内蒙古财经大学硕士研究生，研究方向：税收理论与制度。

一、我国分税制改革的原因分析

20世纪80年代中期，我国中央政府的财政收入不断减少。1984～1993年，中央财政收入占全国财政收入的比例由40.5%降低至22%，而地方财政收入则由59.6%上升到78%，这一变化严重削弱了中央政府的财力，使得中央政府不能发挥其应有的职能。其次，在社会主义市场经济体制代替计划经济体制的大背景下，税收分级包干制已不适应经济的发展。与此同时，新一轮的国际税制改革正在上演，分税制已经在美国、英国等市场经济国家推广，我国社会主义市场经济体制建设必须顺应国际税制的发展趋势。

1993年11月，党的第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》出台，这两部文件提出了财税体制改革的战略，确定了分税制改革的内容。国务院决定，从1994年开始改分级包干体制为分税制。以分税制为主的分级财政管理体制明确划分了中央政府与地方政府之间的事权、收入和支出，中央政府财力薄弱的局面开始得到扭转，使中央政府能够很好地发挥宏观调控作用，是社会主义市场经济体制改革中尤为重要的一步。

二、现行分税制中存在的主要问题

（一） 中央与地方财权事权严重不匹配

1994年的分税制改革提高了中央政府的财力和宏观调控能力，却忽视了政治上的权利分配。地方政府承担着基础设施建设和公共服务的重要职责，而在现行分税制下基层政府财力薄弱，支出大于收入，对中央政府的转移支付依赖度高，这又给中央政府的转移支付带来了压力，导致地方政府财力陷入入不敷出的困境，地方的基础设施建设和公共服务供给能力不足，严重降低了正外部性，不利于地区经济的发展和民生的建设。此外，在有限的转移支付过程中也存在着资金被层层“剥离”的情况，转移支付的使用效率下降，使基础设施建设和公共服务均等化不完善的情况日益加剧。

相比西方国家在分税制下经济与政治的分权高度一致，我国目前的分税制仅仅是经济上分权，政治上却是中央高度集权的体制。在实际操作中，基层政府不断地接到中央政府下放的事权，却没有充足的财权与决策权来与事权相匹配。现行的分税制明确划分了中央税种与地方税种，但由于地方政府缺乏税收的立法权与管辖权，而且不能自主地根据地方需求完成职责，不利于地方的发展，因此，分税制并非长久之计。

（二） 地方政府过度依赖土地财政

在现行的分税制中，地方税大多是零散的小税种，税额少，征收难度大，不利于税源的涵养。再加上目前我国实行结构性减税政策，营业税改增值税后，政府收入大大减少，更加剧了“土地财政”的盛行。大多数地方政府低价甚至免费供给工业开发用地以招商引资，来获取未来税收，并且在建设用地和工业用地的供给政策上给予区别对待。地方政府不断地进行城市扩建，以带动建筑业与房地产业的发展，增加地方财政收入。另外，土地融资对金融的高度依赖则加大了地方政府的财政风险。并且，由于长久以来征地补偿标准偏低，造成对农民利益的剥夺。由于房地产开发商对一部分土地的竞争争夺推高了当地的房地产价格，而另一部分土地资源却因为利用效率低导致土地浪费现象严重，进一步激化了社会矛盾。

（三） 地方债风险隐患加大

2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国政府性债务总计30.27万亿元，其中地方政府性债务总额17.89万亿元。虽然地方债整体规模在可承受范围之内，但不同地方政府的偿付风险存在严重分化。首先，一些地方政府管理不规范，融资规模超过实际能力，再加上没有良好的筹资渠道，客观上存在偿付风险。其次，目前我国以银行为主的金融体系长期与短期建设资金期限匹配错乱，相当比重的债务是在近几年发生的，短期内的偿付压力会加大。在没能形成充足的现金流收入情况下，一些长期债务或许存在再融资或展期的需要，这会给金融体系带来一定的流动性压力。再次，城投债、地方债、政信合作等非信贷渠道的融资规模迅速扩大，在很大程度上突破了银行信贷受限的影响。由于这些债务工具最终仍主要由银行购买，而且绕开了监管，或者是监管标准相对宽松，可能导致的风险积累也不容忽视。

（四） 转移支付制度有待完善

目前，我国中央财政收入超过一半通过转移支付的方式拨付给地方政府，主要针对财力薄弱的中西部地区，近几年中西部财政支出基本与东部发达地区持平。但从转移支付的方式来说，效率并不高，大部分转移支付以专项转移支付为主，但目前我国专项转移支付分配和执行的规范程度不高，容易产生挪用等不良现象。一些地方政府为了拿到更多的专项转移支付不惜代价，甚至引进一些严重污染环境的企业，破坏了生态平衡和当地居民的生活；还有的地方政府认为“跑得勤，得到的就多”，扭曲了专项的含义，专项不仅不能发挥应有作用，反而适得其反，加大了各地区之间的差距。

三、对现行分税制的思考与展望

（一） 减少财政层级，继续推进省直管县

政府财政层级越多，就应该匹配越多的税种。每一层级都应该有其稳定的税源来保证地方财力。我国政府财政的层级从中央到地方有五级，是层级较多的国家，而目前我国现有18个税种，想在五级中分配并不容易，因此减少政府管理层级有利于县乡镇解决财力问题。从发达国家和国际经验来看，美国实行联邦制，英国则实行单一制，而我国更适合三级财政体制。减少政府层级的核心措施是推行“省直管县”和“乡财县管”，把省和县的财力框架搭配在一起，把乡镇政府的行政层级改为县级政府的派出机构，从五级慢慢过渡到三级。著名经济学家贾康就认为，首先各省应像过去改革试点那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；其次是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能；最后是市改革，扩大市辖区范围，合理调整机构和人员，撤销传统意义上的管县的地级市市县分置，省直管县。①

（二） 构建地方主体税种，保证地方财力

随着我国营业税改增值税的大力推进，营业税在地方税体系中所占的份额大大减少，进一步削弱了地方财政收入。因此，探寻新的地方主体税种是税制改革的首要任务。首先，地方主体税种必须要有稳定的税基，如果税基流动性较强，会导致资源的不合理分配，加剧财政困难。其次，地方主体税种要能够抵抗经济波动带来的影响。目前，我国经济体制还处在深化改革阶段，地方主体税种要能够应对经济危机。再次，地方主体税种的选择要始终坚持税收效率和税收公平原则，尽量在两者之间找到平衡点。

由于我国营业税的征税范围正不断缩小，已经不适合担当主体税种。财产税是以纳税人财产的数量或者价值为征税对象，能够公平税负，缩小贫富差距，很好地体现了税收公平原则，适合作为地方主体税种。尤其是房产税的开征，能够调节房价，削弱地方政府对土地财政的依赖程度，调节社会财富分配。目前，试点地区的房产税制中仍然有许多不足之处，因此要想在全国铺开房产税使之成为地方主体税种，还需要进一步的税制研究设计。资源税能够调节资源的级差收入，环保税则能够抑制环境污染，都是非常好的地方税种，但就我国目前新一轮的税改目标而言，资源税和环境税作为地方主体税种都不太合适。我国目前的首要任务是要扩大地方财政收入，而资源税和环境税会在一定程度上抑制经济的发展，不利于税收的增加。但对于资源密集的中西部地区，资源税和环境税的开征还是有一定成效的，所以资源税和环境税应该分地区开征。另外，可以对我国城市维护建设税和教育税附加进行改良，二者适合作为省级地方政府主体税种的辅助税种。

（三） 合理划分事权，保证权力匹配

1994年分税制改革解决了中央政府财政弱化问题，增强了中央政府的宏观调控能力，明确划分了中央和地方政府的税收收入。但受到其他多种因素的影响，造成了事权和财权的严重不匹配，因此，事权财权的匹配问题成了我国财政体制改革一直以来的最大问题。中央将一些事权委托给地方政府，而地方政府却没有充足的财力去完成这些事项。在社会保障、医疗、教育领域，中央政府应该将这些关系到民生的大问题转移到其自己的责任范围内，承担起大部分的支出责任。地方政府最了解本地区的情况，因此可将涉及到地方资源配置和区域范围内收益的公共产品和服务划分给地方政府，这样就可以调动地方政府的积极性，更有力地进行公共产品和服务的建设。同时，可通过立法的手段清楚明确地划分中央与地方的事权，防止中央将不合理的事权强加给地方政府，造成地方不必要的压力。各级地方政府则应积极鼓励企业、私人参与到公共物品和服务的提供中去，不仅可以减轻地方政府的财政压力和支出负担，还能够促进民营经济的发展，调整政府、企业、私人之间的关系，对地方经济的建设起到一定的支持作用，一举多得。

（四） 允许地方政府适度举债，加强监管

从我国目前情况看，地方债务仍在可承受范围之内，但要始终保持高度警惕。短时间内，为了防止地方债务的膨胀，可根据不同省市的情况划定地方负债的上限额度，对于超过上限的地方政府应立即采取得力措施尽快化解风险，可以通过适当出售政府资产等方式缓解风险。同时，应禁止地方政府通过违规担保等方式吸收社会资金，规范现行融资贷款平台，在政府预算管理体制下监管融资模式。从长远来看，要规范地方政府债务模式，提高政府收入支付的透明度和公开度。地方债务风险与其他债务风险一样存在着很大的不确定性，从相关监管部门的数据看，我国2013年地方债务的偿付额在1.8亿元左右，占全国债务偿付额的比重约在20%左右。从目前来看，地方债务的现金流量比较稳定，能够及时还本付息。加之政府债务平台贷款的不良率和银行业贷款相比较比较低，信用风险需要进一步观察，防范风险累积，关注偿债高峰的出现，及时做好应对措施。

注释

①转引自陈城：《“省管县”改革中暂停“县变区”》，《广州日报》，2009 年8 月31 日。

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参考文献

[1]李齐云,马万里.中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究[J].理论学刊,2012,(11).

[2]刘尚希.分税制的是与非[J].经济研究参考,2012,(7).

[3]张晓光,李丽,王静.进一步完善分税制财政体制的建议[J].价值工程,2010,(7).

（责任编辑：夏明芳）