统筹城乡发展的成功之路——国外三个典型案例给我们的启示

文/和金生 郭晓君

【摘要】统筹城乡发展是以人为本科学发展观的重要组成部分，是新型城镇化的客观要求，是解决城乡二元结构的重要途径之一，是解决“三农”难题的基础和关键。本文选取国外统筹城乡发展的3 个典型案例，探讨统筹城乡发展的成功之路，并提出一些对策建议。

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关键词 统筹城乡发展；典型案例；科学发展

【基金项目】本文系郭晓君主持的2013 年度河北省社科基金项目“河北省城镇化过程中的以人为本问题研究”的阶段性成果之一，立项编号：HB13MK018。

【作者简介】和金生，天津大学管理与经济学部教授，博士生导师，研究方向：知识管理、战略管理；郭晓君，天津大学管理与经济学部博士研究生，河北经贸大学教授，研究方向：人本管理、创新管理。

一、国外的成功经验

国外一些发达国家统筹城乡发展，实现了城乡一体化，提高了人们的幸福程度，其经验值得借鉴。

（一） 日本的道路

战后日本工业恢复很快，到1955年工业生产达到了战前的最高水平。随着城市化进程的加快，农村人口大量涌向三大都市圈（东京、大阪、名古屋），污染蔓延，农业生产条件恶化，许多农田被占用，农业产量下降，不少农产品需从国外进口。人口大量外流，老龄化趋势加剧。在城市近郊还出现了大量“棚户区”、贫民窟。面对这种状况，日本采取了多维统筹城乡发展战略，取得了成功。其主要措施有以下几方面。

1.加大政府投入。高度重视农村基础设施建设投入，实施高补贴政策，只要农村基础设施建设项目通过审核要求，政府的补贴可以达到项目费用的90%。当农户购买农机遇到困难时，中央政府和地方政府分别给予40%的补贴，剩余20%由农协贷款。这些措施，调动了农民的积极性，推进了农业和农村的可持续发展。

2.完善法律。为保护广大农民的利益，日本在战后制定了《农业基本法》，保障农业增产增收，缩小城乡差别。进入21世纪，世界经济竞争更加激烈，日本的《农业基本法》明显滞后，于是进行了部分修改，加强了对食物供给、食物安全的保障，对农业可持续发展、振兴农村作出了新规定，用法律手段支持和保护了农业和农民的利益。

3.加强小城镇建设。过去，日本农村的交通，桥梁，环境、水电供应较差，小城镇住宅、医院、学校、商店和各种文化设施建设滞后。20世纪70年代以来，日本充分发挥银行低息贷款和国家财政补贴的作用，有效解决了这些问题，推动了城市化进程，缩小了城乡差别。

4.大力发展农业协会。农协包括了全部农户，不仅是农村中的经济组织，也是农民的政治组织。农协既可以作为农民利益的代表与政府谈判，也可以代表政府执行国家农业政策。该国在市町村遍设农业协会，有效加强了农村基层组织建设，防止了金融资本、商业资本和工业资本对农民的盘剥，改变了农民的弱势地位，保护了他们的利益，提高了他们发展农业的积极性和幸福程度。

5.积极培养知识农民。20世纪80年代中期以来，日本政府适应知识经济的发展，普及高中义务教育，加强农村基础教育、职业教育，大力普及科技知识，推广农业技术，培养了大批知识农民，在全国出现了许多“电脑村”、“高新技术村”及“高效农业村”，推动了知识农业的发展，实现了良性循环。

6.完善社会保障体系。经过多年努力，日本不仅在城市，而且在农村也建立了公共医疗和养老保险体系。现在，日本农民的平均生活水平不低于城市劳动者，做到了老有所养、老有所依，也延长了人们的平均寿命。

（二） 韩国的经验

20世纪60年代，韩国实施了优先推进工业化的发展战略，但在工业快速发展的同时，农业严重萎缩，出现了城乡发展不平衡，城乡收入差距扩大。在这种情况下，韩国政府学习别国的先进经验，积极实施工农业均衡发展战略，在发展工业的同时，通过发展农业和农村来振兴国民经济，收到了明显效果。韩国推动统筹城乡发展的措施主要有以下几方面。

1.实行“新农村工厂计划”。其基本目标是改善农村居住条件，吸引工业企业家到农村地区投资，同时实行“农户副业企业计划”。1983年起，韩国推行“农村工业园区计划”，有选择地在农村人口聚居中心发展非农产业，实现了城乡产业的对接，为农民提供了大量的就业机会，增加了他们的收入。

2.新乡村建设运动。韩国新乡村建设注重农村经济社会的全面协调发展，不仅包括修路、电力、水利、修建住宅等，还注重加强农村自然和社会环境的治理，20世纪80年代以来，该国农村的生产和生活环境得到了极大的改善。

3.加强制度建设，保证政策的连续性。韩国政府在发挥政府主导作用的同时，注重用制度约束行政管理权限，防止政府过度作为。1991年至1994年，该国连续出台了一些发展农业的惠民政策。此外，韩国政府还大力加强市场体系建设，建立健全农业服务体系，提高了农产品的流通效率，走出了一条成功之路。

4.发展教育事业。韩国坚持教育立国，全国多数人读过大学。同时，他们加强对小城市和农村教育事业的投入，在农村形成了4H特色教育、农渔民后继者教育和专业农民教育的新体系，为农村发展培养了大批高素质人才，推动了农村的全面发展。

5.推动农村文化社区建设。几十年来，韩国特别注重发展农村文化事业，提供足够的公共文化产品。他们完善了文化娱乐设施，积极开展社区文化教育科技等培训活动，丰富人们的业余文化活动，培养民族精神，加强良好的生活习惯和礼仪教育，缩小了城乡文化差距，全面提高了农民素质。

（三） 巴西里贝朗普雷图市的做法

该市约50万人口，一直是巴西农牧业的主要产地，由于生态环境适宜，他们坚持农业兴市，把农业作为主导产业，其中甘蔗约占全市种植面积的70%，大豆、稻米、柑橘和玉米等的产量也在全国占有很大的份额。

该市走出了一条发展现代农业的成功之路，全市财政收入的95%以上来自农业。全市仅有的工业是食品和医药加工业、机械修理业，500公顷左右的家庭小农场占了大多数，机械化耕作率100%。虽然他们不发展工业，但却是巴西最富有的城市，人均收入近4000美元。

该市构建服务型政府，推动知识农业发展的措施主要有以下几方面。

1.提供优惠贷款服务。全市有30多家国内外大中小银行，全面为农民提供金融服务。农民只要经营得好，就会盈利。

2.提供全面的农机服务。市政府每年5月举行世界上规模最大的农机展销会，农民可择优选择农机具。该市全方位、全天候为农服务，农机商店、农机修配厂很多，并实行送机械或技术人员上门服务。

3.提供科技支农服务。该市政府大力发展知识农业，通过专项经费扶持技术公司，为农民提供最新的耕作技术和新种子等。农业产量高，农民收益大。

4.提供培训服务。该市设有4 所农业技术院校，师资力量强，培训质量高，青年农民掌握了现代农业技术，成为了知识农民。

（四） 以上典型案例给我们的启示

日本重视立法、建立完善农业保护政策体系、加强农村基础设施建设、加大财政投入、重视农村社会事业建设、建立与城市一体化的社会保障体系和公共服务体系、重视发展各类农业协会、加强对知识农民的培养等，实现了城乡的全面可持续发展。

韩国注重发挥政府、农民的双重积极性。20世纪90年代以来，他们加强农村建设，努力在文化上实现城乡的均衡发展，目前城乡在物质文明和精神文明上差别已不大。

巴西里贝朗普雷图市形成了各行各业为农业服务的体制，把发展农业作为衡量政府官员政绩的主要标准。整个市政府机构全为农业而设，门类齐全。只要农业生产需要，就投入大量的物力、人力、财力，推动了知识农业的发展。

总之，日本、韩国和巴西的里贝朗普雷图市通过多年努力实现了统筹城乡发展，消除了城乡差别，提高了广大农民的幸福程度，其模式可概括为：“农民主体与政府主导互动模式”、“多元驱动模式”、“高效服务推动模式”等，其成功经验值得借鉴。

二、导致我国城乡二元结构的一些原因

目前，我国既有发达的大都市，又有非常贫困的农村，城乡发展极不平衡，其形成的原因是多方面的。

首先，发展战略失衡。从一五计划开始，我国长期实施了优先发展重工业的经济战略，资源配置向沿海、大城市高度倾斜，导致中西部和城乡发展严重失衡，形成了世界上最为突出的城乡二元结构。统计数据表明，近几年我国虽然加大了对中西部地区的投入，但从总体上看，人力、物力和财力等生产要素主要还是投入到了大城市和向第二三产业集中，进一步拉大了东中西部地区和城乡差距，污染和贫困继续向中小城市尤其是一些农村梯次转移，加深了城乡二元结构的“鸿沟”，形成了新的发展不平衡。

其次，农村贫困人口的聚集度高。一是穷人多在农村。农村贫困人口占全国贫困人口的86%。二是农村贫困人口的63%分布在西部地区，那里自然条件恶劣，交通困难。我国东部和中部占37%的农村贫困人口的生存条件也很恶劣，他们多数生活在山区、丘陵或黄土高原地区、库区和洪涝地区；70%的贫困人口集中在近500个贫困县中。三是贫困人口缺乏政治和经济资源，农民身体状况比较差。

再次，传统农业大而弱。就总体而言，目前我国农村基础设施建设薄弱，许多地区生产方式落后，农业综合生产能力和抗御自然灾害能力低。农业人口多、第一产业占比高、农村区域广、知识农业发展水平低，农民的现代化程度不高。同时，为农村农民服务滞后。面向农村的投入少，农户的贷款少、手续复杂、贷款期限短等问题尚未解决；农业产业化发展受到制约，农民创业受到资金技术等的制约，农村的整体面貌和农民的生存、工作与生活状况还没有得到充分改善。

三、对策建议

统筹城乡发展的基本精神是：坚持以人为本，解决好“三农”问题，实现城乡发展一体化，打破城乡二元结构壁垒，缩小城乡发展差距，实现城乡经济社会的全面可持续发展。

我国许多地区统筹城乡发展都强调经济、政治、文化、环境与人的协调发展，但是在具体实施过程中，人们往往重视经济，忽视政治、环境和文化建设，忽视人的主体作用，留下了很多教训。因此，必须坚持经济、政治、文化、环境和人的全面统筹发展，不能仅仅重视经济发展，要坚持以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。

一是避免城乡发展的陷阱。要防止城市间、人与人之间的贫富两极分化；不能照搬发达国家完全依赖政府财政供给的政策；要防止依赖政府包揽农村剩余劳动力就业的做法；要避免像部分拉美国家那样城市贫困和农村衰败同时并存的局面。今后尤其要避免大中城市污染和贫困向中小城市和农村梯次转移的问题。

二是借鉴日本、韩国和巴西里贝朗普雷图市统筹城乡发展的成功经验。加强顶层设计，全面实施“人本城镇化发展战略”，提高政府为民服务的能力，完善强农惠农政策，促进城乡互补、协调发展。

三是改变过去“以农补工”的做法。坚持“以城带农，金融支农”，加强农村基础设施建设；改进农业装备、推广农业科学技术，加强农业经营管理， 有效转变农业发展方式。

四是加强法制。加快制定《统筹城乡发展条例》等，完善农村公共文化建设、公共安全、医疗卫生事业管理等方面的立法，逐步形成体系，做到有法可依。同时，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，确保司法制度体现正义和公平。领导干部要进一步增强法制意识和观念，严格执法办事，维护法律的统一和尊严，减少社会排斥。

五是出台优惠政策，加强城镇和中心村建设，普及农村职业教育，提高劳动者素质和就业能力。

推进“一乡一特色产业”工程，以创业带动就业，实现农村剩余劳动力就地转移就业。

六是加快城乡基本公共服务均等化步伐，促进农村教育、文化、卫生、交通、通信等事业的发展，推动城市社会事业和社会保障向农村延伸，着力形成社会事业城乡协调发展，缩小城乡差距。

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参考文献

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[2]张晴等.发达国家城乡统筹发展的做法及对中国的启示[J].世界农业,2011,(4).

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[4]城乡统筹杂志社.巴西农业城的启示[EB/OL].http://www.cxtczz.com.

[5]王碧玉.中国农村反贫困问题研究[M].北京:中国农业出版社,2006.

（责任编辑：刘明）