吉林省新型农村社会养老保险发展分析

文/陈欣欣

【摘要】吉林省农村社会养老保险的发展至今已经历了探索起步阶段、萎缩倒退阶段及创新发展阶段。自2009 年开展新型农村社会养老保险试点以来，吉林省新型农村社会养老保险发展迅速，逐步完善。但从长远发展来看，仍存在一些需要解决的问题，如农村居民收入低造成缴费档次偏低，基础养老金水平普遍较低，城乡居民社会养老保险制度二元结构面临发展困境。对此，应该提高农民收入，增强缴费能力；政府加大扶持力度，提高基础养老金水平；借鉴其他省市经验，实现城乡居民社会养老保险一元化统筹。

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关键词 吉林省；新型农村社会养老保险；发展

【作者简介】陈欣欣，吉林工商学院金融学院讲师，研究方向：保险、个人理财。

一、吉林省农村社会养老保险发展历程

（一） 探索起步阶段

1992年1月3日民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，这对中国农村社会养老保险的发展起到了至关重要的推动作用，由此全国29个省（自治区、直辖市） 的700多个县（市、区） 都相继开展了农村社会养老保险事业，而其中的200个县（市、区） 政府还针对当地情况颁布了具体的暂行办法。至1992年底，全国950多个县（市、区） 参加农村社会养老保险的人数已达2600多万，收缴保险金8亿元。1993年，吉林省农村社会养老保险制度也开始确立，当时的重点对象是有固定收入的农民，如乡镇企业职工、村干部、民办教师等，因其具有固定收入、参保意识强、积极性高，而且能够在农村起到示范作用。截至1993年底，吉林省48个县市的6.2万人参保了养老保险，共收取养老保险费750万元，吉林省农村社会养老保险事业开始缓慢发展。

（二） 萎缩倒退阶段

在吉林省农村社会保险事业发展的过程中，逐渐暴露出一些问题，如保险面窄、投保人数增长缓慢、地区发展不平衡等。1998年，吉林省有730个乡镇开展了农村社会养老保险，占全省乡镇总数的78.5%；开展农村社会养老保险的村有3344个，占全省村总数的33%。但从参保人数来看，比例却偏低。吉林省累计参保人数为19.1万人，仅占全省农村总人口的1.6%，占农村劳动力的3.8%。1999年，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，农村社会养老保险的参保人数开始不断下降，全国大多数地方的农村社会保险工作基本停滞。从2000年开始，吉林省参保人员退保的情况开始出现并逐渐增多。

（三） 创新发展阶段

2002 年，十六大提出要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”之后，农村社会养老保险开始由萎缩进入一个创新的发展阶段。2003年以后，全国各地相继开展新型农村社会养老保险试点，逐步扩大新型农村社会养老保险的覆盖范围，并且适时创新发展新型农村社会养老保险的制度模式，使新型农村社会养老保险取得了较快发展。2009年9月《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》出台之后，到2011年底，中国新型农村社会养老保险覆盖面达到60%以上。吉林省在2009年底，也正式颁布了《吉林省新型农村社会养老保险试点实施意见》，这标志着吉林省的农村社会养老保险进入全新的发展阶段。主要试点地区分别为长春市的朝阳区、四平市的铁东区、吉林市的磐石市、辽源市的东丰县、白山市的八道江区、通化市的东昌区、白城市的镇赉县、延边州的和龙市以及松原市的宁江区。到2012年6月，新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险已覆盖吉林省60 个县（市、区）。其中，有320万人左右参加了新型农村社会养老保险。

二、吉林省新型农村社会养老保险制度发展现状

吉林省自2009年开展新型农村社会养老保险试点以来，试点范围扩大迅速，截至2013年12月末，吉林省有610万人参加了新农保。目前吉林省已经实现新农保和农村独女户夫妇养老保险试点制度的整合以及新老农保制度的整合。

目前，吉林省实施新农保制度遵循的原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，由政府主导，农民可以自愿参保。新农保制度由个人缴费，集体进行补助，政府再进行补贴，社会统筹与个人账户相结合。吉林省新型农村社会养老保险制度的内容主要涵盖参保范围、基金筹集方式、养老金待遇等内容。就参保范围来看，可以参保的农村居民是年满16周岁（不含在校学生），同时没有参加城镇职工基本养老保险。农村居民只要符合参保范围，都可在户籍所在地自愿参加新农保。就基金筹集方式来看，新农保基金由个人缴费、集体补助以及政府补贴构成。其中，个人缴费的标准设定为五个档次，即100元、200元、300元、400元、500元，不同地区还可根据实际情况增设缴费档次。如长春市的朝阳区和净月开发区的缴费标准设定档次除上述五个之外，增设了600元、800元和1000元三个档次；长春市双阳区则设定了100元到1000元10个档次。对参保人来讲，可以根据自身经济条件选择缴费的档次。除个人缴费外，还可以给予补助。省及试点县（市、区） 政府对参保人缴费按6∶4的比例给予补贴。就新农保的养老金待遇来看，由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金计发标准为每人每月55元，所需资金由中央财政补助。县（市、区） 政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，所需资金由当地政府承担。个人账户养老金月计发标准为个人账户全部存储额除以139（与城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人，凭本人有效身份证件，经乡（镇） 人力资源和社会保障服务站（所） 审核，报县（市、区） 人力资源和社会保障行政部门批准，从年满60周岁的次月起，按月享受养老金。

三、吉林省新型农村社会养老保险发展存在的问题

（一） 农村居民收入低造成缴费档次偏低2013年，吉林省农村居民人均纯收入为9621.2元，而吉林省城镇居民人均纯收入为22274.6元，农村居民人均生活消费支出7379.7元，而城镇居民人均消费性支出为15932.3元。可以看出，吉林省农村居民的人均纯收入仍然偏低，结余较少，造成农村居民没有过多的资金缴纳新型农村社会养老保险费，所以就缴费档次来看，大多数农民选择低档次缴费。

（二） 基础养老金水平普遍较低

上文提到，吉林省新型农村社会养老保险的养老金待遇包括两部分，即基础养老金和个人账户养老金。其中，基础养老金计发标准为每人每月55元，所需资金由中央财政补助。县（市、区） 政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，所需资金由当地政府承担。个人账户养老金月计发标准为个人账户全部存储额除以139（与城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。以吉林省发放基础养老金较高的地区为例，长春市朝阳区和净月开发区发放基础养老金的标准为每月60元，而吉林省其他地区基本均为每月55元。相对其他省市来看，基础养老金的标准仍较低。例如实施城乡居民养老保险一体化的郑州市的基础养老金月标准为65元。

（三） 城乡居民社会养老保险制度二元结构面临发展困境

在《社会保险法》中有这样一条，对有条件的地区来讲，可把城镇居民和农村居民社会养老保险两项制度合并为一项制度，即实现城乡居民社会养老保险制度一元化。目前，河南、江苏、浙江等地均已实现城乡居民社会养老保险制度的一元统筹。但就吉林省来讲，城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度还处于分离状态，这就影响了农村劳动力向城镇流动或户籍变动的效率，不同的养老保险制度之间进行协调的社会成本和管理成本都较大，也在一定程度上阻碍了劳动力的转移和城乡一体化的发展。具体来看，一是城镇居民社会养老保险与农村社会养老保险制度的分离阻碍劳动力的转移。当农村劳动力转移到城镇时，其居住地也相应发生转移，并且其养老保险账户也将随之发生变动，在吉林省现行的分立的城镇居民社会养老保险和农村社会养老保险两种制度下，由于两种制度之间的衔接不够完善，这就造成居民因其居住地的转移而使养老保险的转移发生障碍，从而得不到有效保障，尤其对农村剩余劳动力的自由流动产生影响。二是相互分离的居民社会养老保险制度对经办管理和养老保险基金的调控是不利的。由于吉林省城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度存在差异，各自成立各自的体系，所以其承办要有各自的经办机构和管理人员，这就需要占用大量的人力，经办机构的服务效率也必定低于实施城乡居民社会养老保险一元化统筹地区的经办机构。居民一旦发生居住地迁移和户籍转换，就会对养老保险的经办工作造成一定负担。此外，由于城镇居民社会养老保险基金与新型农村社会养老保险基金各自独立运行，也造成了基金使用效率低，抗风险能力弱，从而较难发挥基金共济互助的保障作用。三是相互分离的居民社会养老保险制度也不利于城乡一体化的构建。从长远来看，吉林省实现城乡一体化是必然的发展趋势，而养老保险制度的分立将城市和农村分割开来，将给城乡一体化造成巨大障碍。

四、吉林省新型农村社会养老保险发展的政策建议

（一） 提高农民收入，增强缴费能力

要增强吉林省农民的缴费能力，应该从提高农民收入方面着手。增加吉林省农民的收入，对作为农业大省的吉林省来说是至关重要的，也是实现城乡一体化的必由之路。增加农民收入应从增加农业科技投入角度着手，促进农业高产、高效发展。针对吉林省不同地区特点制定相应的农业发展扶持政策，帮助农民增产增收，提高吉林省农民的人均纯收入。此外，还应继续加大新型农村社会养老保险的宣传引导工作，提高农民的参保意识，从而提高缴费档次。

（二） 政府加大扶持力度，提高基础养老金水平

吉林省政府应与县（市、区） 政府共同加大新型农村社会养老保险的扶持力度，提高基础养老金待遇水平。省政府可与县（市、区） 政府各按一定比例负担基础养老金的发放，因各地区经济差异可有所区别。对经济水平较为落后的县（市、区），可提高基础养老金的负担比例；对经济水平较高的县（市、区），可适当减少基础养老金的负担比例，县（市、区） 政府提高基础养老金的负担比例。通过这种方式，增加政府扶持的力度，可以增加农民养老金的待遇水平。

（三） 借鉴其他省市经验，实现城乡居民社会养老保险一元化统筹

在城镇居民社会养老保险制度实施前后，部分城市已经相继进行了城乡居民养老保险一体化的尝试。北京市先后制定了《北京市城乡居民养老保险办法》和《北京市城乡居民养老保险办法实施细则》，将未被城镇企业和机关事业单位养老保险覆盖的城乡居民统一纳入城乡居民养老保险，其中包括失地农民和农民工两类特殊人群。郑州市城乡居民基本养老保险制度从建立之初就实行了城乡居民养老保险的一体化，较早实现了城乡统筹。郑州市在2008年和2009年相继出台了《郑州市城乡居民基本养老保险试行办法》和《郑州市城乡居民基本养老保险办法》，其中对参保范围做了明确规定，即有本地户籍的年满16 周岁以上（不含在校学生），而且没有参加城镇职工基本养老保险及被征地农民基本生活保障的城乡居民，都可以参保并交纳养老保险费。采取个人缴费、经济组织补助、政府补贴的筹资方式。缴费标准设为每年100 元、200元、300元、400元、500元、700元、900元、1000 元、1200 元、1500 元10 个档次。此外，上海、天津、重庆、成都、江苏等地也都实现了城乡居民社会养老保险的一元化统筹。吉林省应积极借鉴这些省市的先进经验，探索吉林省各地区城乡居民社会养老保险的统筹模式。

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(责任编辑:华明)