京津冀一体化视角下的北京与张家口、承德水资源合作研究

文/包路林

【摘要】张家口市与承德市境内有潮河、白河、黑河、洋河、桑干河等北京密云水库和官厅水库的上游河流，其水量与水质直接影响北京水源。本文通过分析北京、承德、张家口三地水资源的基本情况和合作的必要性，对以往的合作项目进行了简要总结，提出了水资源合作的相关建议，为探索京津冀一体化过程中资源合作、生态补偿提供参考。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 京津冀一体化；水资源；合作

【作者简介】包路林，北京市工程咨询公司高级工程师，博士，研究方向：城市规划、区域经济、生态环境。

一、三地水资源基本情况

从河流流域的角度来看，京津冀均属于海河流域。海河流域总面积31.82 万平方公里，占全国总面积的3.3%。海河流域地跨北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古和辽宁等8 个省、自治区、直辖市。其中，北京、天津全部属于海河流域，河北省91%的地区也属于该流域。

（一） 北京市水资源情况

北京位于华北平原，水资源主要来源于海河流域。北京境内没有大江大河，市域范围内河流约100余条，分属大清河、永定河、北运河、潮白河、蓟运河五大水系。北京多年平均降水量为606.5 毫米，降水量分布不均，其中约85％的降水集中在6～9月份，年际变化较大，最大年降水量1409毫米，最小年降水量仅有242毫米。

北京属于缺水地区，自1999年以来，进入连续枯水期，遭遇连续干旱，加剧了水资源短缺的局面。北京市地表水资源量已衰减59%，地下水资源量衰减37%，入境水量衰减77%，用水缺口高达15亿立方米。与此同时，北京城市人口快速增加，二者共同作用导致北京市人均水资源量减少到不足100立方米，水资源量为全国人均水资源量的1/10，是世界人均水资源量的1/40，甚至不如以干旱著称的中东、北非等地区。可以说，水资源是北京市实现可持续发展最大的制约因素。

目前，北京市的水源主要来自三方面：提供地表水源的仅有密云水库，已经超采的地下水源以及南水北调、河北等地的集中输水。2013年，北京全年水资源总量为26.2亿立方米，全年总用水量为36.4 亿立方米。以当前人口的增长速度，即便在自身水资源量保持现状、外来供水有一定量增加的情况下，未来北京市的供水情况也会更加严峻。

（二） 张家口市、承德市水资源情况

北京市的主要水源——密云、官厅水库集水面积多半在河北省境内的张家口、承德两市。张家口多年平均降水量约410毫米，多年平均水资源总量约18亿立方米，人均399立方米。这些水资源分布在坝下的永定河水系、潮白河水系、大清河水系和坝上的内陆河水系、滦河水系。其中永定河水系、潮白河水系与北京直接相连。承德市隶属3个流域，其中滦河流域面积占全市总面积的72%。全市多年平均降雨量约530 毫米，人均水资源占有量约2000 立方米，属工程性、资源性缺水城市。

虽然与北京一样面临缺水的问题，为了支持北京市的用水安全，张家口和承德两市在水资源使用方面做出了很大牺牲，限制发展高耗水、高耗能、高污染的工业。为了对密云、官厅水库上游水质进行改善，两市大面积植树造林，治理水土流失，进行“稻改旱”等生态治理活动。为北京生态环境贡献的同时，两市地方经济发展受到一定影响，人民收入来源单一，人均收入较低，城乡居民收入均低于全国平均水平。经济的落后、人口的贫困给社会发展也带来了困难，基础设施建设投资不足，河道修缮与建设缺少经费，垃圾处理不力等等，制约了当地社会和生态的发展，影响了张家口市的水源和水质，也给北京带来不良的影响。

二、京张承水资源合作的必要性

张家口和承德两市紧邻北京，位于北京上风上水之地。承德市潮河流域，黑河、白河、红河流域是密云水库上游，张家口市的洋河、桑干河流域是官厅水库上游。北京与张承地区进行水资源合作有着生态、经济和社会等多方面的必要性。

（一） 遏制沙尘入京，保障首都饮水安全的需要

张家口、承德地处蒙古高原与华北平原交汇之地，燕山山脉和东西绵延的阴山山脉构成拱卫北京的天然屏障，地理位置特殊，地形情况较为复杂。张家口位于内蒙古高原与华北平原交界处，阴山山脉横贯中部，将全市划分为坝上、坝下两大部分。坝上高原区南高北低，冈梁、湖淖、滩地相间分布，高原南缘一带有垅状山脉分布；坝下地势西北高东南低，山峦起伏，沟谷纵横，群山之间有较大的山间盆地呈串珠状排列，内有河流通过，两岸分布有肥沃的耕地。承德市北部是七老图山脉，有茫茫林海，广袤草原；中部属燕山山脉，为低山丘陵区；南部则属燕山山脉东段之延续，层峦叠嶂，峡谷幽深。

张承地区独特的地理和气候特征，使其成为京津冀重要的生态屏障和清新空气、清洁水源的主要来源地。张承地区属于温带大陆性季风气候，一年四季分明，冬季寒冷而漫长，春季干燥多风沙，夏季炎热短促降水集中。受山脉地形影响，降雨量在不同海拔地区分布不均匀。山区因地形对暖湿空气的抬升作用，降水较多，年均400～500毫米。

两市复杂的地形条件、干旱的气候和集中的降雨等自然条件使得当地生态环境比较脆弱，容易产生沙尘、水土流失等问题，而当地经济不发达，以农牧业为主，经济的贫困加剧了人们对自然资源的过度利用开发，出现了过度开垦、过度放牧的情况，导致生态环境进一步恶化，涵养水源的能力降低；水土流失造成河道淤积，河道年久失修；当地居民较差的生活习惯导致河道两岸工业垃圾、生活垃圾堆积。

以上因素严重影响了两市境内的河道水量和水质，进而影响了进入北京的水量和水质。同时，遭遇大风天气，沙尘、垃圾等易随风进入北京地区，影响北京地区的空气质量。对上游河流流域进行治理，对北京市而言，可以更好地保障其用水安全，还可以提升空气质量。

（二） 推动当地经济、社会协调发展的需要张家口和承德两市总面积7.65 万平方公里，总人口846.2 万人。由两市构成的京北地区地域辽阔，自然资源丰富，历史文化底蕴深厚，是一个多民族文化交流的重要区域。这一区域既有雄浑辽阔的自然风光，也有震古烁今的人文景观，是理想的生态旅游和休闲避暑胜地。但目前两市大多地区交通不便，再加上生态环境遭到破坏、人为的环境污染等，导致生态型旅游业未得到充分的开发，对地区经济影响较大。

张承地区曾经是我国北方重要的商埠，尤其是张家口市的工程机械、煤矿机械、钻探机械、矿山机械等工业生产体系在新中国成立初期曾在国内名列前茅，积淀了丰厚的工业文化底蕴。然而，由于张承地区处于京畿屏障的特殊地理位置，常年来为北京无偿贡献，加上体制机制转变的困难和基础设施条件的落后，导致两市经济社会发展逐渐落后，成为环首都贫困带中贫困地区和贫困人口最集中的地方。2013年，两市总产值约2589亿元，财政收入约417亿元。

通过北京市与张、承两市进行诸如小流域治理、垃圾填埋场等的工程建设，可以有效改善当地的生态状况和生活面貌，建设自然风光旖旎、社会环境整洁、生活舒适宜人的新局面，带动当地旅游业的发展，改善当地经济结构，为当地经济发展注入新的活力。在合作项目建设过程中，可以吸收当地劳动力，为他们提供更多的收入。同时，河道的清淤工程、水源涵养工程等也可以大大降低洪涝灾害、泥石流等对当地农牧业生产和人民生活带来的威胁，减少灾害损失，提升人民生活质量。

（三） 有利于形成京张承之间良好的城市合作发展机制

京津冀区域是除“长三角”“珠三角”之外的国内第三大区域经济体，经济要素互相补充、彼此支撑的特性明显，共用的电网、路网等基础设施将三地紧密地联系起来。自20 世纪80 年代初期，包括京津冀地区的环渤海区域合作就已经开始。30多年来，随着市场经济的不断推进，京津冀的区域合作不断深化，合作的广度、深度不断扩大，从产业、物资交流等有限的局部合作开始逐步向资源、环境、基础设施、产业发展等领域的多方位合作转变。

随着区域经济社会的不断发展和环首都经济圈建设蓝图的提出，京冀两地加强合作的愿望也日益强烈，为深入贯彻落实科学发展观，推动京冀区域合作，北京与河北省从区域整体发展大局出发，谋划一体化发展思路，并遵循全国主体功能区规划确定的理念，坚持区域协调和可持续发展，共同签署了《北京市—河北省合作框架协议》，其中重要的一项内容即为实施京冀生态水源保护林建设合作项目。

现阶段，相对于产业合作而言，京津冀地区在水资源、生态及环境保护、基础设施、交通、能源、旅游、社会发展等方面开展实质性区域合作的紧迫性显得更为强烈，尤其是水资源、生态环境保护与基础设施方面的合作更是成为其他合作的前提与基础。三市在水资源方面的合作，扶持张承地区的水利建设、水源保护、水污染治理等工作，既可以保障北京市的用水安全和用水质量，也可以改善张承地区的生态环境，促进张家口地区的可持续发展，推动当地经济结构的调整和经济社会的协调发展。而在合作过程中建立起来的合作机制和合作经验，也有助于三市在更多的领域、更深的层次上展开合作，促进相互之间的和谐、共同发展，各自发挥比较优势，形成共生共荣的新格局。

三、北京市与张家口、承德两市已开展的生态合作

在国家层面，在张承地区已经建设“三北防护林”“京津风沙源治理”和“退耕还林”三大工程，对京北区域的防风固沙、生态环境改善起到了很大的作用。

在市级合作层面，北京市政府与河北省政府2006年签署了《关于加强经济和社会发展合作备忘录》，“双方共同规划密云、官厅两水库上游生态水源保护林建设项目……北京提供部分建设资金，重点支持河北丰宁、滦平、赤城、怀来4县营造生态水源保护林，并根据实施效果，支持河北省逐步扩展保护林范围……”。2008 年，两地政府再一次签署《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》，明确了京冀生态水源保护林的建设范围、规模等相关内容。在先期实施的2009～2011年的3年间，北京市已投入建设资金1 亿元，在河北省丰宁、滦平、赤城、怀来4 县的潮河、白河和永定河主河道及主要支流两侧的第一重山脊范围内，集中连片地营造生态水源保护林20万亩，初步实现了该区域的基础绿化，促进了当地社会经济发展。2012～2015 年的4 年间，北京市将继续投入8亿元建设资金，在原有4 县的基础上扩展范围，将涿鹿、沽源、崇礼、承德、兴隆5县新纳入工程建设范围，共营造80万亩生态水源保护林。

2005年，北京市与承德市和张家口市成立了水资源环境治理合作协调小组，主要致力于解决密云、官厅水库上游的水资源保护和水环境治理问题，并审定合作项目计划、工程进展和效益情况。与此同时，北京市出台了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》，明确了项目的运作程序和补助资金的来源。北京市补助资金专项用于北京市与密云、官厅两水库上游流域市外地区发展节水农业、推广节水技术以及水质监测、水污染治理、河道综合治理、水土流失治理等方面的项目。项目实施近10年来，有效减少了密云、官厅两水库泥沙入库量，为北京市提供了更为优质的生产、生活用水。此外，通过实施跨区域水环境保护与信息共享，部分流域实现了跨区域水环境实时监测、数据实时交换。三市的合作按照“优势互补、合作与共、协调促进、共同发展”的原则，充分发挥各方优势，不断巩固和扩大对接成果，携手推动了区域社会经济协调、快速发展。

四、相关建议

多年来北京市与张家口、承德两市的水资源合作已经取得了良好的效果。为了实现更好的互惠共赢，有必要拓展思路，在当前京津冀一体化的背景下，将水资源合作推向更高层面的生态合作、区域合作，在解决生态问题的同时，实现更好的经济效益和社会效益。

（一） 以流域为单位，进行统一治理

河流系统是一个完整的“社会—经济—自然”复合生态系统，流域治理问题不是人为分割的行政体系之内可以解决的问题，需要从全流域的角度出发，基于流域生态系统内在的规律和联系来管理流域内的水资源，对流域进行统一治理，才能克服局部修补、治标不治本的缺陷，使得流域治理工作富有成效而持久。

从当前三市的水资源合作项目实施情况来看，主要采取项目所在地政府申请合作项目的方式，在河流的某一片小流域进行治理或者垃圾填埋等工作。项目实施虽然在某个县乡所在的局部地区卓有成效，但对于整个流域来说，治理效果可能会受到其他流域的影响，使得局部的效益大打折扣，影响了投资效益。因此，在项目开发和审批过程中，可以考虑按流域进行治理，每个特定时期针对某一河流进行综合性的整治或某项专项整治，这样可以克服局部治理的片面性问题，实现上下游之间的沟通配合。同时，每个时期确定一个工作重点，也可以将涉及到三市之间的河流进行排查式整治，有重点、有顺序地解决相关河流治理问题。

（二） 加强调研工作，了解群众的真实需求生态伦理学强调生存伦理，人的生存权平

等，每个人应在平等的范围内承担普遍的社会义务，水源区的居民也同样享有生存和发展的权利。上游地区致力于生态保护，为中下游地区的发展提供了良好的环境屏障，中下游地区就应该对上游地区进行补偿平衡，维护上游地区居民生存和发展的权利。张承两地为首都做出的牺牲很多由当地农牧民承担。虽然项目建设涵盖一些针对农牧民的直接补贴，但是由于补贴金额较少，且连续性不强，实际上很难补偿因“禁牧舍饲”“稻改旱”等造成的真正损失。

当前，合作项目由当地政府申请提出，对当地居民的生活、生产状况有全盘性的考虑，但也存在着政府视角与民众视角不一致的问题，可能会使项目建设与群众需求不一致，影响了群众保护水资源和经济建设的积极性。在今后的合作项目安排中，建议加强对居民意见的征集和调研环节，寻求当地居民在水资源问题上最需要解决的问题和最合理的补偿方式，使得项目建设能够得到人民群众的支持，切实给群众带来收益。

（三） 增加技术支持，加强两地监管

要实现工程建设目标，需要一定的技术力量支撑，才能使得项目建设目标顺利实现。当前合作项目主要为北京市向张承两市提供项目建设资金的支持。但由于项目建设地多在偏远的农村地区，基础设施较差，技术、经验条件往往跟不上，项目实施效果难以达到预想的效果。北京市在水资源综合利用和流域治理等方面有着良好的研究基础和技术储备，因此建议在此类合作性项目实施过程中，北京在提供资金支持的同时，也提供适当的技术支持，进行适用技术的推广和示范，加强工程质量技术监督、技术培训、监测预警与效益评价，使得当地能够采用更加成熟、高效的技术来解决问题，从而使建设项目能够在更长的时间范围内发挥效用。同时，应注意加强对项目建设过程和成效的监督，建成后也注意项目的运营和实际效果，保证项目资金落到实处，解决实际问题，也可以为日后工作的开展提供经验，更好地指导类似工程项目的合作、建设工作。

（四） 注意河岸美化，建设“京张承水岸绿带”

当前的合作项目主要是河道清淤、营造水土保持林、堤坝建设等内容，相对单一，对项目开发的经济效益和社会效益关注度不够。合作项目的建设应该树立“城市、产业和生态相结合”的发展思路，在注重生态效益的同时，考虑当地居民的景观和休闲游憩的需求，可以在河流沿岸种植绿化树木，形成一条“京张承水岸绿带”。这样既可以带来生态效益，有效改善河流沿线的水岸生态环境，更好地保护河流水质，又可以带来很大的经济效益。具有生态涵养功能的“绿带”建设还可以有效带动河流两岸纵深一公里左右的土地升值，在河流沿线形成“黄金水岸”，在确保生态要求的前提下，进行区域性大开发，逐步扩展成集生态旅游、商业商贸、文化创意、滨水居住等高附加值产业于一体的现代产业带，增进三市之间的经济往来，开辟新的旅游、生活空间，丰富人民群众的生活，促进张承地区的经济发展。

（五） 按照京津冀开发的总体部署，实现合作方式的创新

在当前打造京津冀一体化发展的背景之下，从大的思路来看，生态一体化是破解京津冀区域生态环境难题的重要途径。三个地区的合作发展不再按照行政区划进行割裂，尤其是同属于海河流域的水资源合作更是如此。对于经济发展条件最为优越的北京，应尝试转变单一的项目补助资金的生态补偿方式，改变多年来“一方索取，一方牺牲”的生态互动模式，开展购买资源、产业转移等合作新模式，实现多方共赢。在生态合作过程中，首先应做好生态合作的区域性大规划，按照地理、气象条件等因素，将京津冀大区域划分为高原防风治沙区、水源涵养区、平原区和渤海湾区等几个生态区域，通过水资源、园林绿化多方位的综合项目体系，逐步搭建京津冀生态一体化的格局。

（责任编辑：耿惠斌）