从新制度经济学视角谈对我国政府官员腐败的治理李将军，范文祥

文/李将军 范文祥

【摘要】我国现阶段之所以腐败现象严重，在很大程度上是由于经济转型及其过程中法治不健全、官员考核机制和晋升机制不完善等因素造成的。参考新制度经济学派的理论，对于官员腐败行为的治理需从完善正式规则与非正式规则两方面入手，既要加强制度建设和法治建设，又要完善与市场经济相应的非正式规则，这是“治本”的关键。

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关键词 经济转型；政府官员；囚徒困境；腐败

【作者简介】李将军，北京开放大学远程教育与开放学习研究院助理研究员，博士，研究方向：财务管理、财政金融理论与实践；范文祥，中央财经大学经济学博士后，研究方向：经济理论与政策、产业结构、金融市场。

近些年来，我国政府官员的腐败现象非常严重，令国人忧虑。自党的十八大以来，以总书记为核心的党中央面对我国当前存在的严峻复杂的反腐形势，下大力进行反腐倡廉工作，力求坚决遏制腐败蔓延势头。2012年11月15日，在十八届一中全会上讲话时强调，领导干部要自觉做弘扬优良作风的表率。党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。领导干部特别是高级干部作风如何，对党风政风乃至整个社会风气的走向具有重要影响。2014年6月26日，在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组汇报时强调指出，一年多来，比较一下，已处理了几十个部级干部，比过去多了不少，但不要算这个账，有贪必反，有腐必惩！既然党和国家前途命运交给了我们，就要担当起这个责任。总书记还引用杜甫的诗句来表达要把反腐狠抓到底的决心：“新松恨不高千尺，恶竹应须斩万竿。”党中央狠打“老虎”，猛拍“苍蝇”，反腐工作已经取得了很大的成绩。据统计，仅2015年上半年，中纪委网站就公开通报了349名领导干部被查处的信息。其中，就有党政官员244人、国企领导干部71人、事业单位领导干部34人。现在，全社会都很关心党中央的反腐成绩和进展，这是好事。但重要的是，应认真思考如何“治本”、完善制度，怎样才能让所有政府官员确立健康的执政思维，正像在十八届中央纪委五次全会上强调的那样，要着力营造“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治氛围。

一、我国政府官员腐败问题相关研究成果

政府官员腐败是一个世界性的问题，学界早就对此进行了研究。吴一平（2005） 指出，在我国经济转轨时期，由于缺乏独立的监督机构，一般都是上级官员监督下级官员，所以非常容易合谋形成集体腐败。因此，应完善政治制度设计，包括官员收入透明、财产公开、提高公务员工资水平等。过勇（2006） 基于公共选择理论的研究框架研究后认为，经济转轨是1978年后腐败蔓延的根本原因。

陈刚（2013） 认为，近20 年我国高官腐败现象愈发普遍。频繁的高官腐败所产生的示范效应可能是造成官员高腐败率的重要原因，因此，反腐败的重点是加强并完善对高级别官员的监督和管理。陈国权、毛益民（2013） 认为，当前我国腐败现象蔓延呈现出“裂变式扩散”，即从个体向群体甚至向整个组织扩散，从低层级按管理逻辑向高层扩散。腐败存在内外两种驱动机制：一是内驱机制，即腐败者为了更安全地实现利益扩张而建构腐败关系网络；二是外驱机制，即腐败者受到圈子内规范约束而维护腐败关系网络。腐败关系网的生产和再生产导致了腐败裂变式扩散。腐败者通过风险评估和试探交换策略来寻找交换对象，通过“共赢共溃”策略来增强腐败群体的利益共同体意识。

刘佳、吴建南和马亮（2012） 研究发现，地方政府官员晋升竞争是引发土地财政的根本原因，缓解土地财政问题的关键在于变革官员晋升模式和创新干部考核评价体系。唐志军、向国成和谌莹（2013） 研究表明，在以晋升锦标赛为考评的地方政府竞争格局下，地区间的增长条件差异、政治环境差异、反腐败的投入差异、司法的公正与透明度差异等因素会通过诸如“破罐子破摔”“红眼病效应”“大染缸效应”等对地方政府官员的行为选择产生影响，并进而对一地的GDP增长产生重要影响。朱军（2012） 研究发现，腐败问题长期抑制了地方教育支出水平的提高。刘穷志、何奇（2011）研究证明，腐败加剧了财政支出规模膨胀，并导致支出结构变形，腐败显著推高了经济建设支出的比重，降低了社会文教支出的比重。

上述研究成果对我国官员腐败的原因、现状、影响及对策等都有涉及。这些研究成果总结起来有以下几方面内容，一是腐败现象产生的主要原因，认为腐败是我国1978年来的经济转轨及其过程中发生的官员监督机制、考核机制、晋升机制不完善等因素所造成；二是腐败特征，呈现“高官化、频繁化、圈子化、利益共同体化”的显著特征；三是腐败的影响，腐败加剧了财政支出规模过大、经济建设比重过高、文教支出比重下降、地方教育支出水平被抑制、影响着官员的行为模式等；四是对治腐败的对策建议，有加强制度建设、变革官员晋升模式、官员财产公开、高薪养廉等方面。

我们认为，上述对策还是“治标不治本”。正如总书记在十八届中纪委第三次会议上所强调的，在我国滋生腐败的土壤依然存在。而净化这个土壤环境，正是治理我国官员腐败的治本之策。

二、博弈论中的囚徒困境模型

博弈论，是指使用数学方法研究决策主体的行为直接相互作用时的决策的一门学问。一般来说，每个博弈模型至少包含3 个基本要素：局中人（Players）、策略集合（Strategy Sets） 和支付函数（Payoff）。

囚徒困境（prisoner´s dilemma） 是博弈论中的代表性模型。这个模型虽然简单，却非常好地反映了博弈问题的基本特点，成为了解释众多经济问题的有效模型和范式。其经典案例是：有两个罪犯A和B联合犯罪后被警察抓住，进行隔离审讯。警方的政策是：坦白从宽、抗拒从严。如果二人都坦白，则各判x年；如果一人坦白，而另一人抗拒，则坦白的释放，抗拒的重判nx年；如果二人都抗拒，则犯罪证据不足，只能各判x/n年。罪犯的损失用所判年数乘以工资水平w来表示。

在此案例中，局中人就是两个罪犯A和B，每个人的策略集合是坦白和抗拒，判刑的年数就是支付函数。博弈结果总共有4种情况，可用表1表示。由表1中可知，罪犯A和B中如果某一个人坦白，而另一个人抗拒的话，则坦白者无罪，抗拒者将被重判nx年。因此，在互相隔离的前提下，A和B作为理智的行为者，双方各自独立的最佳选择都是坦白，因此，这个博弈的纳什均衡就是（坦白，坦白） 组合，在这个组合里，A和B都不可能通过单独改变行为来增加自己的收益。

然而，对A和B整体来讲，（抗拒，抗拒） 组合是帕累托最优的，因为双方仅是各判x/n年。因此，囚徒困境模型深刻地揭示了个人理性和集体理性的矛盾，即个人在追求自身利益最大化的同时，集体利益却没有达到最大化。

那么，如何走出囚徒困境呢？在表1中，A和B选择（坦白，坦白） 组合的原因，是因为在这个组合中，双方各自获得的收益明显优于抗拒的选择，即判刑的年数x明显小于nx。

假设A和B属于同一个犯罪集团，且该犯罪集团有明确规定，任何团伙成员在被抓进监狱以后，如果能抗拒到底的话，则抗拒者的家属都将得到可以抵偿nx年牢狱之灾的经济补助，用nxw来表示，其中w为年工资水平。可用表2来表示该补偿矩阵。

将表2的补偿矩阵叠加在表1上，则可以得到叠加补偿矩阵后的囚徒困境模型，用表3表示。很明显，从表3 中，可得到A 和B 选择（抗拒，抗拒） 组合，对双方来讲是理智的，受益可以最大化，双方的关系是合作性质。由此可以得出结论，要避免集体的利益与个人的利益不一致现象的发生，通过外部的奖惩协议或强制手段来调整局中人的收益矩阵，进而诱导或迫使局中人调整其策略，达到最终实现博弈的合作解，是可行的选择之一。

此外，如果A和B甘心牺牲自己、成全对方，在这种前提下，A和B可能会不约而同地选择抗拒，则囚徒困境模型的解也是（抗拒，抗拒） 组合。因此，通过外部的道德教育使局中人的心理认知达到一心为别人着想的高度，也是走出囚徒困境的选择之一。

三、政府官员腐败行为的“囚徒困境”模型

在经济转轨时期，由于法治建设不到位，使得官员腐败被查处的概率较低，导致官员的腐败收益远远超过清廉收益，腐败的收益是清廉收益的n倍，n越大，官员的腐败收益越大。如表4所示，假设官员清廉条件下正常的收益是y，其中w为工资水平。在这种情况下，政府官员实际上陷入了腐败的“囚徒困境”。也就是说，腐败官员会得到巨大的政治和经济利益，而清廉官员则由于不合群、不腐败而被排斥在“主流”之外，得不到晋升和奖励。

前述研究成果所证明的，目前腐败愈演愈烈，呈现出“高官化、频繁化、圈子化”的特征，皆是因为腐败的收益大于风险所导致。如果不加以治理，腐败集团会进一步扭曲权力垄断、市场垄断、公共支出扩张等社会资源的配置。在这种环境中，清廉官员的晋升通道被堵住，腐败官员的仕途却是一帆风顺。而且，在法治不健全的市场环境中，政府的权力根本得不到有效规范，腐败官员背后的利益集团会无视市场规则的约束去攫取利益，从而导致根据市场规则进行经营的企业家受到排挤，“劣币驱逐良币”的现象成为常态，所谓的建设创新型国家就成了一句空话。因此，政府官员的腐败必须加以治理。

前述研究证明，腐败行为还与官员考核晋升标准紧密相关。将GDP指数与地方政府官员政绩挂钩最容易导致各地地方政府陷入惟GDP竞争的囚徒困境模型之中。过于追求GDP，会导致地方政府为了出政绩，罔顾地方经济诸要素的制约，争上“短、平、快”项目，这种功利性心态导致对社会发展内涵和目标的理解发生偏离（廖中武、陈必修，2011）。但是，GDP数据所代表的官员政绩与当地的社会效益可能不一致，甚至严重背离。GDP指标存在着严重的缺陷：它仅能反映发生在某地区内的经济总量而无法明晰其来源，从GDP 数据上不能看出其增长方式是否可以持续起作用；GDP只衡量经济流量，不衡量经济存量；GDP不能反映经济发展对资源、环境等造成的负效应；GDP不能全面反映当地居民的幸福状况。因此，官员政绩的收益矩阵与当地社会综合效益的收益矩阵可能一致，但也可能背离。用GDP指标来考核政府官员们的政绩存在着严重的缺陷，这是大家公认的，社会各界也正在努力探索改进的办法。例如，中国科学院推出的《中国科学发展报告（2011）》就将现行的GDP“单一追求数量属性”改为“数量质量综合度量”的评判工具，创制出了涵盖经济质量、社会质量、环境质量、生活质量和管理质量5大系统的GDP质量指数。但是，除了GDP指标以外的其他衡量发展质量方面的标准至今尚没有得到全社会的公认，社会资源、软环境、幸福指数等指标很多，发展一套全新的指标来替换GDP考核指标存在一定的困难，还需要一段时间的探索过程（朱丽，2011）。

治理官员腐败最直接的方法就是打破腐败官员的收益风险预期，正如现在中纪委进行的针对腐败官员的调查，这相当于西医中的外科手术。这就会改变腐败官员的“囚徒困境”模型，如表5所示。反腐调查加剧，腐败官员的收益下降为零。与此相对比，清廉官员会得到晋升，其合法合理收益水平会加倍增长，用myw表示。

外科手术式的反腐败，虽然效果干脆有效，但是，毕竟是治标不治本。因此，必须探索对于腐败的治本之策。

四、对于政府官员腐败行为的治本之策

治理官员腐败，除了外科手术式的直接打击之外，还需要探讨治本之策，而这是一个长期的系统工程，其最终目的就是净化官员执政的环境，改变产生腐败的土壤。解决官员腐败“囚徒困境”的办法主要有两点：一是通过外部考核指标的改变来诱导局中人——政府官员的选择行为发生改变。这寄望于未来的改革过程中弱化GDP指标与地方政府官员业绩之间的关联，或者是进一步修正考核指标。二是对地方政府官员进行教育，使其一心为公，更多地关注当地社会效益，而不是其官本位，如对党员和党员干部进行的培训、教育活动。但是，正如前述研究成果所表明的，经济转型是1978年后腐败蔓延的根本原因，所以，探寻官员腐败“囚徒困境”的治本之策还需要在经济转型的大背景下来考虑。

社会和学者们对于经济转型的表述内涵及研究的侧重点均有不同。从近几十年来看，经济转型是指从计划经济向市场经济的转型。这是一个复杂的动态系统，它既包括政治即政治约束决定了转型的策略，还包括市场即市场影响资源配置以及企业这三大部分（热若尔·罗兰，2002）。我国的经济转型是在不改变社会主义制度的前提下，将资源配置的基本手段由计划变为市场。这是因为，市场经济的巨大优点是它在提高生产率、提高生活水平和进行创新方面的能力（斯蒂格利茨、沃尔什，2005）。而计划经济的实质，是把整个社会组织成为单一的大工厂，由中央计划机关用行政手段配置资源。该体制的优势在于可以利用行政手段来动员资源，并把它们用到国家指定的用途上；而它的致命弱点则在于有过高的信息成本和缺乏激励导致的过低经济效率（吴敬琏，2003）。市场经济真正的生命力不在于实物生产效率，甚至最重要的也不在于效用增益效率，而在于它那无可比拟的创新效率，这是它能淘汰计划经济的直接原因（金雁、秦晖，2004）。

在经济转型的过程中，随着一部分人先富起来，部分官员的价值观念也发生了改变，导致以权力谋取私人及其家族利益并进而形成腐败圈子，致使市场的作用发生扭曲，市场的高效率发挥不出来，不能有力地促进创新。也就是说，转型过程中出现了“坏的市场经济”。

在转型过程中为什么会出现“坏的市场经济”？新制度经济学派的理论认为，经济转型是大规模制度变迁的过程，制度包括非正式的制约（如制裁、禁忌、习惯、传统和行为准则） 和正式的规则（如宪法、法律和产权）。历史地看，制度是渐进演化的，连接着过去、现在和未来（Douglass C.North，1991）。诺斯（Douglass C.North） 进一步指出，正式规则可以在一夜间变化，而非正式规则往往只能逐渐变化。而在我国经济转型的过程中，无论是正式的规则还是非正式的规则尚没有建立完善，贪腐官员利用现有体制的缺陷，构建起错综复杂的政商联盟，攫取了惊人的利益，导致的后果就是权力与市场相结合的“扭曲的市场经济”。

本文认为，治理我国政府官员腐败行为的治本之策，需要从完善正式规则与非正式规则这两个方面入手。一方面，“治本”的关键之一在于制度建设和法治建设。在良好的法治环境中，政府、企业、个人都应该受到规范的约束。发达国家的经济转型的历史实际上就是一部法治建设历史，良好的法治克服了资本主义发展初期的剧烈的矛盾冲突。在我国这样的转型时期，推进法治建设又与全方位的体制改革密切相连，涉及方方面面的利益。十八届四中全会将“依法治国”确定为主题，已经对依法治国做出了全面、细致的部署与推进。另一方面，“治本”的关键还在于完善与市场经济相适应的非正式规则，以彻底净化滋生腐败的土壤。需要强调的是，市场经济非正式规则是社会居民整体的习惯、行为准则等理念的转变和培育过程，这并不仅仅是政府官员的事情，社会整体居民的习惯及行为准则是官员的非正式规则产生的土壤。

实际上，这两个方面可以说是“一而二、二而一”的关系。叶竹盛（2013） 认为，虽然非正式规则在一定时期内能够推动经济发展，但是长期却可能造成多种法治缺陷，甚至导致正式制度受到压抑，无法突破僵局，因此，中国的法治问题包括非正式规则与正式规则的转换问题等。陶建钟（2014） 指出，我国的社会转型是国家主导下的强制性制度变迁过程。转型中社会价值体系的多元化日益明显，并伴随着道德规范衰败、信仰体系缺失、行为模式失准等多种负面效应，使得非正式规则与正式规则之间出现了较大的结构紧张。如果没有非正式规则的积极变迁来进行支持，社会转型则可能是不彻底的。因此，在高度重视制度设计的同时，必须更加重视非正式规则尤其是价值系统的引导。王勇（2013） 认为，非正式规则的生发机制具有复杂的实践面向与多维的制度本相，而且已有的理论尚不能完全解释真实世界中非正式规则的生发机制。只有超越“二分法”的思维定势，通过对二者之间的互动关系及其内在张力进行微观透视，才能清晰地阐明非正式规则的生发机理，并彰显其复杂多维的存在形态。

目前中央正在大力推进的反腐败，可以对社会的非正式规则的转变及塑造产生一定的影响，这反过来又会促进依法治国正式规则的完善。而从可持续的角度来看，治理腐败的根本对策还需要合理界定政府与市场的关系，转变政府职能，加强保护合理合法的私人产权等系统制度。这一系列制度完善的过程，就是社会主义市场经济法治建设的完善过程，也是社会非正式规则的培育过程，也是“中国梦”的实现过程。

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（责任编辑：夏明芳）