国有经济布局结构调整研究

张学勇

中图分类号：F12

文献标志码：A

文章编号：1000—8772(2015)07-0001-03

一、国有经济布局结构调整成效显著

1.引入民营资本助推改制，从中小企业层面退出国有资本。

1998年以来，面对地方国有企业整体亏损严重、国有企业分布过宽、户数过多、形不成规模经济等状况，各地通过引入民营资本等方式对国有中小企业实施改制退出，成为缩短国有经济战线、促进国有资本向优势领域和产业集中的重要途径。到国资委成立前，经过国有对中小企业实施改制，国资基本退出服装、家具、文教等一般制造业领域。国有中小企业改制的成功，使国有经济的战线大大收缩，国有资源的配置效率和配置质量明显提高

2.通过政策性破产，一批困难企业退出市场。

一些大中型国有企业由于区域布局、定位不合理以及历史欠账等原因，长期处于发展困境，国家为此实施了政策性关闭破产政策和相关措施。截止2008年底，全国国有企业政策性关闭破产工作基本结束，共涉及项目5000户，职工约1000万人。通过政策性破产，一批长期亏损、资不抵债的国有大中型企业基本平稳退出市场，形成了优胜劣汰机制，有力推动了国有经济布局结构的优化调整。

3.引入公司制股份制改革，引导国企产权结构发生突出变化。

国企公司制股份制改革取得积极成效。目前，全国国有企业改制面超过80%，从中央企业看，中央企业及其所属子企业改制面从2002年的30.4%提高至目前的约90%，其中混合所有制企业户数占比约60%。通过境内外上市成为公众公司，是国有企业股份制改革的重要途径。截至2013年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共385户，中央企业资产总额的57%、净资产的75.6%、营业收入的60.6%、利润总额的80%都已在上市公司，企业产权结构发生显著变化，竞争力得到有效提升。

4.通过重组整合，国有经济布局结构更加合理。

近年来，中央和各地加快重组整合，推动国有资本向重要行业和关键领域集中、向优势企业集中、向企业主业集中，取得积极成效。中央企业户数从成立初的196户调整至目前的112户。一般竞争性领域的央企数量明显减少，军工、能源、通讯、交通运输的行业的资产占中央企业资产总额比重近70%。国有企业提供了绝大部分的原油、天然气、乙烯等石油化工重要产品，提供了几乎全部的基础电信、电力供应、铁路运输服务。通过重组，也完善了产业链、价值链，培育了一批具有国际竞争力的大企业大集团。中央企业进入世界500强的户数从2003年的6家增加至2014年的47家。一批企业如五矿、中化、中粮、国机、国药、通用等，通过重组实现了转型升级，提升了企业发展的质量和水平。

二、当前国有经济布局结构存在的主要问题

1.国有经济布局缺乏总体规划，深入推进优化调整存在体制障碍。

首先，对于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的范围，目前尚没有明确的目录与标准，各方对这一问题的认识不尽一致，导致实际操作难度较大。

其次，国有资产管理条块分割。现目前经营性国有资产中，既有国资委监管的112家大型企业集团，也有由财政部履行出资人代表职责的企业，还有由中央有关部门直接管理的近万家企业。纵向上，国有企业又分为中央、省、地、县四级，分别有同级国资委或其他部门履行出资人代表职责。目前的国有资产管理格局，使得国有资产无法统一管理，难以有效流动，也无法从全局高度，对国有经济布局结构进行总体规划。

2.国有经济分布过宽、过散，一般性竞争领域数量过多，新兴产业分布不足。

截至目前，国民经济全部行业20个门类、96个行业大类中，国有经济涉及94个行业，中央企业各级子企业经营的业务涉及19个门类，90个行业大类。中央企业涉足行业大类数量在50个及以上的有22户，户数占比达19.3%。相当一部分国有企业处于非重要行业和关键领域，规模偏小、实力较弱，技术创新能力不强，对行业的影响力和带动力有限。总体看，国有资本经营范围较宽，产权链条较长，推进产业整合、优化资源配置任务依然艰巨。

但是同时，国有经济在关系国民经济发展和未来国家竞争力的领域，包括节能环保、新能源、高端装备制造和新材料等，这些战略性新兴产业涉足相对较少，未能形成产业集聚发展趋势。

3.产业结构不合理，产业集中度不高，发展粗放问题仍较突出。

一些重要行业和关键领域国有资本分布仍然过散，产业集中度不高。不少产品和业务仍处于产业链、价值链的中低端环节，高端竞争力不足。在国际知名品牌建设与商业模式创新上，国有企业相对落后。在高度市场化、竞争充分的行业和领域，国有企业布局数量仍然过重过多，企业之间的重复建设、同质化竞争的现象也较为严重。

尤其是在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等行业，存在产能过剩的问题。一些国有企业侧重于规模化发展，片面追求规模，内部资源分散，主业不突出，核心竞争力不强，低效无效资产数量较大。如某能源企业所属700余户企业中，从事金融、酒店、房地产和社会服务业等非主业的企业超过200户，资产占比近30%。

4.产权结构不合理，混合所有制改革任务艰巨。

首先，母公司层面股权多元化推进缓慢。目前，中央企业中实现股权多元化的仅只有8户，其他均为国有独资公司或者企业。

其次，一些国有企业形式上通过上市等实现了混合所有制改革，但国有股一股独大，难以形成真正的制衡和约束机制。据统计，中央企业引入非国有资本的混合所有制企业中，国有绝对控股企业户数占比高达70%以上。

最后，从中央企业看，混合所有制企业主要集中在四级以下企业，占比达80%以上，增加了中央企业的管控难度。

三、深入推进国有经济布局结构调整的建议

1.推动国有资产统一监管，制定国有经济布局结构调整总体规划。

截至2013年底，全国国有企业（金融企业除外）资产总额约118万亿元，营业收入约48万亿元，其中国资委系统监管企业资产总额达到84万亿元，超过全国经营性资产的70%。

国资管理体系改革涉及到全国15万多家企业、100多万亿元资产和3000多万职工，是一项极其艰巨的任务。需要坚持短期改革措施与长期改革目标相一致，坚持全局性的顶层设计与局部性的探索和试点相结合，坚持全面推进与依序实施相结合。

积极推动经营性国有资产由国资监管机构统一监管，逐步建立国资监管机构、国有资本投资及运营公司、实体企业三层级的监管体系。实行统一监管后，由国资监管机构统一制定国家所有权政策法规，并根据国家经济社会发展规划和产业政策，研究制定国有资本布局结构调整的总体战略规划，明确国资战略性布局和结构调整总体目标，同时明确国资重点投资方向以及领域，确定分行业、分领域国有资本布局和控制程度。同时，建立健全国有资本产业有序进入和退出的机制，确保国有资本投资和运营公司服务于国家战略目标的总体部署。

通过国有资本投资和运营公司的试点工作，探索走出国有资本投资公司与国资委、所投资企业之间的关系，探索走出一条“以管资本为主”的国资监管新路子。包括国资监管方式如何变革，包括减少对企业经营干预、实行更加市场化的监管机制、提高参与治理能力等内容；国有资本投资公司的法人治理结构如何建设，包括形成合理的董事会结构、强化监事会功能、引入职业经理人制度、发挥党委会政治核心作用等内容。

2.积极推进国有资本投资公司改组，推动国有资本优化调整。

支持主业处于重要行业和行业关键环节领域，具有较强规模实力和发展潜力、市场化经营和风险管控能力强，及具有良好资本运作能力的国有企业，改组建立国有资本投资公司。

以国有资本投资公司作为抓手进行试点，围绕国家战略部署，优化产业资本领域投向，推动国资向关系国家安全、国民经济的重要行业和关键领域进行集中，向重要前瞻性战略性产业、向具有竞争优势的产业集中；根据国家产业政策，着力推进产业整合、优化产业结构，进一步提升产业集中度，淘汰退出落后产能，促进产业转型升级；通过国有资本投资和运营两类公司，推动企业向产业链和价值链高端发展，优化内部业务结构，剥离低效无效资产，打造具有国际竞争力的优强企业，有效解决主业不突出、竞争力不强等问题。

3.组建若干国有资本运营公司，通过资本运营建立起国资进退流动机制。

根据国有企业改革和企业实际，适时组建若干国有资本运营公司，将相关国有企业股权划入，由国有资本运营公司持有国有股权并开展专业化的资本运作，实现国有资本进退和保值增值。

将一批不属重要行业和关键领域，且规模较小、实力较弱、行业影响力和带动力有限的国有企业划入资本运营公司，对其中不具竞争优势的企业实现逐步推出，进一步收缩战线；利用股权投资基金等方式，配合其他优势企业或投资公司，在重要行业和关键领域开展投资；对于上市后存续资产或其他不良资产，可由资本运营公司通过完全市场化的方式进行有效处置，实现国有资本有序退出，进一步优化国有经济布局。

4.积极推进混合所有制改革，进一步优化企业产权结构。

以国有资本投资及运营公司为主体，积极引入各类非公资本，推进所出资企业混合所有制改革，使混合所有制成为国有资本投资及运营公司所出资企业的主要形式。对于国有资本投资及运营公司控股的上市公司，要分类研究，明确不同功能类型企业的国有资本持股比例。其中对于一般竞争类的不需国有资本控股的企业，要通过市场化的资本运作，进一步降低国有股权比例，提高产权混合度，建立真正有效制衡的现代企业治理结构。

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参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重

大问题的决定.北京：人民出版社，

2013.

[2] 乔卫兵.中国国有资产监管管理年鉴

（2013）.北京：中国经济出版社，2013.

[3] 邵宁，熊志军，杨永萍.国有企业改革

实录．北京：经济科学出版社，2014.

[4] 张卓元，郑海航.中国国有企业改革

30年回顾与展望.北京：人民出版社，

2008.

基金项目：国家社会科学基金（项目号：13CGL033）。

作者简介：张学勇（1979-），男，山东阳信人，博士生，研究方向为：战略管理、组织理论。

（中国人民大学）

(责任编辑：王兰爽)