基于天河潭旅游景区实证分析的旅游景区管理体制研究

刘婷

（贵州大学旅游与文化产业学院，贵州贵阳550025）

［摘要］本文结合现今我国旅游景区管理体制改革大的背景，选取贵州省一个具体的旅游景区作为实证分析的对象，对旅游景区管理体制改革与创新进行分析研究，一方面能够了解贵州省旅游景区管理体制的现状，另一方面对我国在社会经济转型时期的旅游景区管理体制改革方面政策的制定具有一定的参考意义。

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关键词 ］旅游景区；管理体制；改革；天河潭

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.35.216

1旅游景区管理体制内涵及内容分析

旅游景区管理体制是整个旅游景区得以管理、经营、发展的组织运行机制，其概念核心是各机构间的职、权、责的配置问题。旅游景区管理体制的内容主要包括三个方面：第一，旅游景区管理的行政领导体制，包括管理系统中的各个管理机构间的权力范围，以及各自所能管理的区域和管理的能力大小；第二，旅游景区管理中各机构的职能及权责关系，即根据国家法律法规及景区实际情况决定的实际权责；第三，政府和事业单位及企业单位之间的关系定位，包括政府管理边界、企业利润边界、工作人员利益边界的问题。

根据贵州省政府的《贵州省人民政府关于进一步理顺我省旅游景区管理体制有关问题的通知》文件，明确了贵州省的旅游景区管理体制：“全省统一规划、属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营。”也就是说省政府退居前线，在幕后做行业指导，成立并指派旅游景区管理委员会承担景区日常经营和管理的责任，而省或地方政府将更直接地引入投资商，由此引发的矛盾就是权、责、利的关系处理问题。

2旅游景区管理体制现状分析

2.1现有的旅游景区管理模式分析

2.1.1政府主管型

1995年国务院颁布的《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知（国发〔1995〕23号》文件明文规定“风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地”。说明旅游景区属于国家公共资源，只能由国家职能部门管理和开发建设，其宗旨是保护旅游资源，实现可持续发展。政府主管型的景区管理模式有以下特点：第一，政府拥有管理资源的行政权；第二，政府可以通过政府职能实现对景区的调控；第三，政府对景区的开发和管理的目标，超越了经济利益和个人利益，更加注重社会效益和长远利益。

2.1.2企业经营型

企业经营型是相对于政府主管型而言的，也就是说景区走进市场，按照市场的配置，进行景区的投资、经营、管理。在我国目前比较流行的旅游景区企业经营模式有以下几种：整体租赁经营（碧峰峡模式）、股份制企业经营（非上市公司经营，柯岩模式；上市公司经营，黄山模式）、国有企业经营（陕西模式）。

2.2旅游景区管理体制存在的问题分析

20世纪90年代，依据《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知（国发〔1995〕123号）》文件，明确规定旅游景区由省建设厅统一管理，并行使相应的行政职能对景区的开发规划、项目审批、财务管理等做统一的指示。这种管理模式就是纯粹的政府主管型的，以资源的保护为宗旨，注重景区的社会效益。但是，这种管理模式可以说是完全脱离市场的输血模式，对于一些贫困地区，尤其是像贵州这样的贫困省份来说，由于资金的短缺、融资的困难等，是很难执行的。除此之外，政府也会因为资金的压力以及对景区管理的压力，在招商引资的融资过程中，与企业、景区的利益相关者等直接出现矛盾和冲突。

随着旅游业的发展，景区的管理体制的改革不断试行，出现了新的企业经营型的景区管理模式。景区的投资建设开始由政府全盘管理，发展到企业通过资金入注的方式参与其中，政府不再直接参与景区投资、项目规划和建设、景区的经营，由企业代为管理和经营，政府审批、监督。随着这种模式的进一步发展，出现了许多新的问题。首先，政府和企业边界模糊不清。一方面，政府为获得政绩、企业为获得利益，相互勾结，以牺牲资源和环境为代价，发展旅游业，导致旅游资源和生态环境的破坏。另一方面，政府作为行政监督部门，对景区的管理持保护的态度，而随着企业的入驻，多数的保护性景区变成经营性的景区，政府和企业在管理和开发上就出现了不可调和的矛盾。其次，旅游景区管理法律法规的缺失。针对景区管理的相关的法律法规不健全，尤其是针对景区的资源和环境的保护相关的法律的欠缺，导致很多保护性的景区被利润化和商业化；除此之外，管理上的行政权限在经济利益的驱使下变得柔软无力，诸多的制度、规章等不能切实执行。最后，处在旅游景区管理体制改革的过渡期，看似两权分离，但实际边界模糊，有的甚至是政企（事）不分，导致管理机构重叠、多头管理、政出多门、条块分割等问题。

3天河潭管理现状分析

天河潭，原名天生桥，位于花溪河上游的车田河段，坐落于石板镇芦荻村旁，距贵阳市23千米，距花溪13千米，距龙洞堡国际机场28千米。

3.1天河潭旅游景区传统的管理模式分析

通过对文献资料的查询和整理，以及对天河潭旅游景区的实地调查，将天河潭的旅游景区管理模式分为前期阶段和后期阶段。前期阶段是由政府领头，对景区拥有绝对的领导、决策权力，企业以资本参与其中，享有部分项目的参与权，以获得利润为最终目标。如下图所示：

从上图分析可以看出天河潭的经营权和管理权，基本隶属于政府，企业仅仅享有以资金入股的部分参与权，可以说是政府与企业合资管理，但是实际上关于景区资源的开发、利用、管理、经营等重大的决策，实际上还是由政府领导和控制的，企业话语权相对较弱。这种管理模式，在景区成立的初期，对于景区的资源的开发和保护，以及招商引资是非常有利的。

但是，随着景区的景区资源的开发、项目的建设、不同的企业的入驻等，传统的以政府为主导的管理模式开始出现弊端，不能适应新的景区的发展需求，甚至还成为制约景区快速发展的因素之一。具体表现如下：首先，政府对于景区的管理，基本都是参照国家对于景区管理制定的宏观的政策、法律、法规等，但是国家的相关法律、法规、政策等更新的速度远远低于景区发展的速度，所以出现了政策、法律、法规滞后于景区的发展，导致管理上出现脱节和漏洞，例如对天河潭的管理，仅仅依照规章制度办事，而不是天河潭发展的实际情况，最后导致很多问题的出现。其次，经营权和管理权都集中在政府手中，最终导致政企不分，出现两个极端的现象：一是重开发经营，追求政绩，不断地招商引资，对景区进行商业化建设，忽视资源的保护；二是重保护和管理，轻开发和经营，虽然对景区的资源的保护有利，但是对资源的充分有效的利用，以及对资金的引入是不利的。或者说政府难以分出主次，会引发很多的矛盾。例如企业利润和政府边界的矛盾，当地居民的认知与政府政策的冲突等。最后，由于政府对投资者投资项目的限制，比如说多数的投资者只拥有对景区的基础设施和国家批准的相关的项目进行投资，投资者在景区的开发、建设、经营上没有自由表达话语的权力，在某种程度上会削弱投资者的投资热情和创新意识。

3.2天河潭旅游景区管理体制改革后期的管理模式分析

通过对天河潭旅游景区的前期的管理模式的分析，发现该模式已经不能适应新的政治、经济一体化的大背景下的旅游景区的发展，所以天河潭根据其实际情况，对其体制进行改革，改革取得最大的成就就是成立了天河潭风景管理处。在成立天河潭风景管理处之前，景区的资源开发、规划、经营、管理等都隶属于政府机构的不同的部门管理，经常会出现机构重置、多头管理或者无人管理、管理意见冲突等局面，没有一个权威性的专门的机构进行管理，所以天河潭风景管理处的成立，对于天河潭风景区的发展有重要的意义。

通过对天河潭的调研，了解到天河潭管理处职能主要集中在以下几个方面：①贯彻执行国家有关法律、法规、规章和政策；②制定天河潭风景名胜区管理制度，对天河潭风景名胜区实行统一保护和管理；③组织和协助编制天河潭风景名胜区总体规划和详细规划，并组织实施。依法对建设项目实施规划审查和管理；④会同有关部门搞好社会治安综合治理、交通安全、经营活动等管理工作；⑤负责环境卫生管理；⑥负责各种建设项目和服务实施的环境评估、检查和管理；⑦组织或会同有关部门搞好天河潭风景区交通、通信、电力、供水和接待服务等基础设施建设，改善旅游条件，提高旅游接待能力和服务水平；⑧行使区人民政府或住建局授予的其他管理职权。这种管理管理模式突破了政府直接管理景区的限定管理范围，既给了政府管理的权威性，也给了景区自主管理的主导性。

4结论

景区的管理体制对于景区的可持续发展有非常重要的意义，所以科学的合理的管理体制是现在旅游业发展亟待解决的问题之一。本文在详细阐述旅游景区管理体制、分析旅游管理模式，以及对天河潭旅游景区实证分析，从宏观和微观的层面，说明了我国的旅游景区管理体制的现状，以及随着旅游业的快速发展，旅游景区管理体制改革的迫切性。针对不同的景区、不同的时代背景、不同的资源状况，实现景区的体制改革，促进景区的快速发展。例如天河潭采用的管理模式，此模式在主体上突破国家建设部直接管理景区的现状，而是赋权给地方政府，再由政府指派成立风景管理处（管委会）进行直接管理，政府不再直接指导建设和经营，负责监督，企业有较大的景区规划和经营的权力，这就意味着所有权、产权、经营权三权分离。总之，该模式的提出对于景区在新时期的发展有非常重要的理论和实践意义。

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［基金项目］本文系贵州大学旅游与文化产业学院研究生创新基金资助项目“基于对天河潭旅游景区实证分析研究旅游景区管理体制”（项目编号：GDLY1501）的研究成果。

［作者简介］刘婷（1989—），女，湖北安陆人，贵州大学旅游与文化产业学院，硕士研究生。研究方向：文化产业；指导老师：曾芸。