美国农业保险政策对农业经济的影响

　　摘要：介绍了美国农业保险政策的演进过程，分析了美国农业保险政策发展现状，指出美国农业保险政策的实施对美国经济既有重大的作用，也存在着一些负面影响。美国农业保险政策对农业经济的影响有：促进农业再生产资源在全国范围内的有效配置；增强农业经济抵御自然灾害和风险的能力，维持农业经济的稳定；扩大农业再生产，提高农业产出；巩固农业经济的基础地位，促进农业经济发展。但是，美国农业保险政策的实施也干预了农业经济的自由市场，造成农业经济发展过度依赖政府财政支持及农业生产资料向工商业流出等问题。

　　关键词：美国农业；农业保险；农业经济；

　　作者简介：吴雪平(1964—)，女，江西进贤人，教授，研究方向：公共政策与社会保障；E-mail：tljsic@126.com；；梁芷铭(1981—)，男，广西玉林人，讲师，硕士，高级职业指导师，研究方向：政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播。

　　美国是农业大国，通过高新技术的应用和大规模机械化作业，其农产品产量远远高于其他国家。根据美联社报道的数据，2011年美国农产品出口额达1370亿美元。尽管在2012年干旱灾难中美国农产品出口量有所下降，但预计2013年美国农产品出口总额仍然将增至1430亿美元。由此可见，2012年的旱灾并未对美国的农业经济造成严重的影响。究其原因，主要是美国在农业保险方面的积极政策和完善的农业灾害保障制度确保了农业生产的可持续性。历经70余年的探索和改进，美国的农业保险政策在当前美国经济发展中发挥着至关重要的作用。

　　一、美国农业保险政策的演进

　　美国是世界上最早实施农业保险的国家之一。早在1922年，农业保险就受到了美国政府的重视。1922年，美国议会通过了一项由参议院组织专门委员会调查农业保险问题的决议，但这项决议由于其后美国在农业经济发展上出现了一些危机而被暂时搁置。自此以后，美国农业保险政策经历了3个发展时期(表1)。

　　(一)1938—1980年

　　1938年，美国国会通过了《联邦农作物保险法》，并定于1939年开始实施。这部法律的颁布和实施，是美国农业保险政策发展历史上的一个里程碑，标志着美国的农业保险制度开始兴起并发展[1]。1939—1980年，美国的农业保险政策处于探索和试验阶段，先后经历了12次修改。《联邦农作物保险法》开始实施时，农业保险的范围仅仅局限于小麦，而后逐步扩展到棉花、烟草和其他农作物领域。在这一阶段，美国的农业保险基本上处于国营单轨制时期，1938年的《联邦农作物保险法》决定在农业部内设立美国联邦农作物保险公司(FederalCropInsuranceCorporation，FCIC)，由其对农业灾害提供保险。然而，一方面由于农业保险处于初始时期，农民的接受程度较低，投保率不高且存在一定程度的逆向选择现象；另一方面由于农业保险固有的生产复杂程度高、承保理赔成本高等特性，联邦农作物保险公司并未能取得较好的营业效果[2]，因此国会于1943年取消了农业保险制度。1944年开始，美国政府又对农业保险政策进行调整，扩大保险标的。至1947年，联邦农作物保险公司的保费收入第一次超过了保险赔偿金。此后历经30余年，农业保险政策一直处于试验和调整阶段。

　　(二)1980—2000年

　　至1980年，美国政府对《联邦农作物保险法》进行了重大调整，一方面为了吸引更多的农民参加农业保险，为其提供较高的保费补贴；另一方面允许并招募私营商业保险公司参与农业保险活动，并对其经营管理活动提供财政补贴。这时，美国的农业保险制度开始进入公私合营的双轨制时期[3]。对于风险较小的保险活动，主要由商业保险公司提供保险服务，而对于投保额和风险较大的保险活动，仍主要由联邦农作物保险公司提供保险服务或者对商业保险公司的保险服务提供二次保险服务。为了促使更多农民参加农业保险，1994年美国政府又对农作物保险法进行了修订，在《农业保险修正案》中明确进行规定，如果农民不参加联邦政府的农作物保险计划，农民将不能得到政府的其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；而且还规定农民必须先购买巨灾保险，然后才能购买其他农业保险[4]。这些规定实际上是对农民参加农业保险的一种强制性要求，成功吸引了大部分农民参加农业保险活动。

　　(三)2000年至今

　　自1996年以后，美国联邦政府开始逐渐退出农业保险公司的运营领域，转而通过政策和财务支出对私营农业保险公司和农民进行补贴，间接参与农业保险活动[5]。经过1998—1999年的调整，2000年联邦政府已经基本退出了直接提供农业保险服务的领域，美国农业保险领域开始了私营商业保险公司提供保险服务、联邦政府提供支持的新型农业保险模式。到2007年，联邦政府出台了《农业风险保障法》，进一步增加了对农业保险领域的补贴投入。自1980年开始，联邦政府先后3次较大幅度地增加了对农业保险领域的投入。以多种风险农作物保险的补贴为例，根据来自美国农业部的资料[6]，其在1980年、1994年和2007年的价格补贴情况如表2所示。

　　二、美国农业保险种类及补贴标准

　　(一)农业保险种类

　　目前美国的农业保险制度已经较为成熟，能够对一些影响范围较大、影响程度较为严重的农业灾害提供良好的保险支持。当前，美国的农业保险种类基本可以分为5类：多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险和其他保险。1多种风险农作物保险是美国农业保险领域开展最早、涉及范围最广的一项保险，涉及农作物达70多种，又可以分为提供最低保障的巨灾保险和扩大保障保险。2团体风险保险则是以某一地区的整体产量作为投保标的而进行的保险活动，农民个人不能因为个体产量的降低而获得保费赔偿。3收入保险则是以农场的收入作为投保对象进行投保，主要包括团体收益保险、农作物收益保险、收益保证保险、收入保护保险和农场总收入保险，是一种针对单个农场和个人的投保方式。4冰雹险是一种由私营商业保险公司提供的保险方式，主要是为了对冰雹灾害进行投保，已经有100多年的历史。5除了前4类保险，目前美国农业保险中还存在着一些试办险种，如新苗圃保险、白菜种植收入保险等。

　　(二)财政补贴标准

　　在财政补贴方面，目前仍主要沿用2007年的农业保险补贴标准。根据美国联邦农作物保险公司公布的数据，1998—2011年，美国农作物保险行业的赔付率平均值为85%，农业保险政策已经取得了令人较为满意的效果。其中，2004—2010年农业保险效果良好，平均赔付率基本低于70%。即使是在2012年的农业干旱灾害中，美国整个农作物保险计划的赔偿损失高达108亿美元，但从事农作物保险的保险企业收到的保费为119亿美元，赔付率为90.76%。因而，私营农业保险公司风险正在降低。2012年，美国联邦政府促使私营农业保险公司下调了农业保险费率，与2011年相比，2012年的农业保险费率下降了2.5%~3.0%。

　　三、美国农业保险政策对农业经济的积极影响

　　美国的农业保险政策不但促进了私营农业保险行业的发展，更对美国农业经济的发展提供了重要的推动作用[7]。

　　(一)促进农业再生产资源在美国范围内的有效配置

　　农业保险的实质是从全国范围内收集富余的农业再生产资源，然后将之用于遭受农业灾害和风险的地区和农场。由于受到农业灾害和风险的地区和农场维持再生产所必需的农业资源往往比较匮乏，农业保险政策的实施恰恰是针对这些地区和农场进行援助。从这个意义上讲，农业保险对于调节农业再生产资源的分配有着重要的作用。对农业再生产资源的合理分配有利于促进农业经济的长期可持续发展。

　　(二)增强美国农业经济抵御自然灾害和风险的能力

　　在传统的农业经济发展过程中，各个地区的农业经济通常是作为相互独立的个体而存在的，因此抵御自然灾害和风险的能力较弱。如果发生影响较小的自然灾害，各个地区尚可以通过往年的积累度过灾荒；但如果自然灾荒较为严重，则有可能影响到维持农业再生产的能力，甚至是造成农业经济危机，影响农业发展和政治稳定。美国农业保险政策的实施将传统的由政府直接对自然灾害地区进行财政补贴转变为由受灾害地区自身的农业保险费用进行补偿，从而增强了受灾害地区农业经济抵御自然灾害和风险的能力。而农业保险赔付费用主要是通过在全国范围内征收富余的经济资源而得到的，途径较为广泛且经济基础稳固。通过在全国范围内推行农业保险政策使得美国农业经济整体抵御自然灾害和风险的能力得到了增强。

　　(三)扩大美国农业再生产

　　农业保险政策对美国农业经济发展的另一个潜在的重要影响即是有助于农业的扩大再生产。在传统的农业发展过程中，由于农民对自然灾害和其他社会经济因素的担心，通常会对农业再生产的种类和规模有所担心，并通过主观经验和现实环境寻找其认为的最优再生产比例和规模。农业保险政策的实施在很大程度上减轻了农民个体对这种风险的担忧，从而更倾向于在生产资料允许的前提下尽量扩大农业再生产的规模，提高农业总产值。而扩大农业再生产又在一定程度上充分利用了可能的闲置资源，提高了资源的利用效率，并最终促进了美国农业经济的发展。

　　(四)巩固美国农业经济的基础地位，促进农业经济发展

　　农业保险政策的实施可以通过保险赔付的形式对遭受自然灾害和风险的地区实施经济援助，从而缓解自然灾害与风险对该地区农业经济的影响，维持该地区农业经济的稳定和发展。保险赔付还可以降低局部自然灾害与风险对美国农业经济整体的影响，实现全国范围内的整体经济稳定和发展，巩固美国农业经济的基础地位[8]。另一个层面，美国联邦政府对农业保险的补贴作为一种对农业发展的投入，为美国的农业经济发展提供了巨大的财政支持，也在一定程度上对巩固美国农业经济的基础地位、促进农业经济发展起到了积极作用。

　　四、美国农业保险政策对农业经济的负面影响

　　美国农业保险政策的实施和完善在很大程度上促进了美国农业经济的稳定和发展，但是其中也不可避免存在着一些负面因素。

　　(一)促使农业经济形成对政府的依赖性

　　依靠政府大力支持的农业保险政策的实施，在一定程度上促使美国的农业经济对政府形成依赖。从农业经济自身发展的角度来讲，过分依赖联邦政府和地方政府的财政补贴不利于美国农业经济的独立发展和长远发展。一旦政府取消对农业保险的财政补贴，美国农业经济将处于十分脆弱的境地。从政府的角度来讲，虽然对农业的经济投入有着重要的实际意义，但长期、持续地对农业保险行业进行大量财政补贴无疑会使农业保险行业变成政府部门的一个沉重的包袱，对政府部门造成较大的财务压力。由于政府部门对农业经济的财政支持力度有限，必然会降低在农业领域其他项目的投资，因而也在一定程度上影响着农业经济的长远发展。

　　(二)打破了美国农业经济的自由市场

　　由政府过度干预的美国农业保险政策打破了农业经济的自由市场，也对美国的农业经济产生了一些负面影响。在传统的自由竞争模式下，如果一个地区发生农业自然灾害，必将会影响这个地区的农业再生产能力，如果从其他地区调集资源，则会相对促进其他地区的农业经济发展。而农业保险政策的实施虽然有利于美国整体经济的发展，却在一定程度上缩减了一部分地区发展农业经济的机会。

　　(三)农业生产资料向工商业领域流出

　　由于提供农业保险服务的私营商业保险企业属于工商业范畴，其生产经营中所获得的大量利润，往往还意味着生产资料从农业领域向工商业领域的流出，在一定程度上也会对美国农业经济的发展产生一些负面影响。