第一师阿拉尔市城镇化发展探析

赵苹苹

（第一师党委党校，新疆阿克苏８４３０００）

［摘 要］ 推进兵团城镇化是维护新疆社会稳定和实现社会长治久安的重要举措。近几年兵团第一师全方位、有重点地开展团场城镇建设工作，城镇和农牧团场基础设施建设力度不断加大，城镇综合功能进一步完善。文章概括了第一师阿拉尔市城镇化建设的现状及存在的问题，并有针对性地提出了发展建议：完善城镇管理体制；推进主导和优势产业，促进产城融合；提高城镇发展质量；创新城镇投融资机制等。

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关键词 ］ 城镇化；管理体制；产城融合；第一师阿拉尔市

［作者简介］赵苹苹（１９７８－），女，甘肃岷县人，讲师，本科，研究方向：区域经济、产业经济。

２０１４年召开的中央经济工作会议指出，要认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的一个大逻辑。第一师阿拉尔市（以下简称师市）城镇化发展要与时俱进地形成与新常态相适应的城镇化发展理念和发展模式。推进兵团城镇化有利于增强兵团屯垦戍边事业的凝聚力，是新时期更好履行维稳戍边历史使命的重要保障，是实现社会长治久安的重要举措；城镇化是实现工业化和农业现代化的重要依托；城镇化使职工走出传统的连队生活方式，享受到与城市居民一样的现代生活。推进城镇化可以更好地为维稳戍边奠定坚实的物质基础，可以更好实现“稳疆兴疆，富民固边”的战略目标。师市结合城镇化发展的实际，大力实施城镇崛起战略，以保障房建设为抓手，加快团场小城镇建设，不断完善城镇功能，推动了师市经济社会的快速发展。

一、师市城镇化发展的现状

第一师的创业史，不仅是一部经济社会发展史，也是一部师市小城镇建设的发展史。经过５０多年的艰苦奋斗，第一、二、三产业发展已初具规模，特别是２００４年１月１９日阿拉尔挂牌建市以来，经济社会快速发展，经济规模不断扩大，产业结构进一步调整优化，为推进城镇化提供了一定的经济基础，城镇化水平逐渐提高。２０１３年师市实现生产总值２００．１７亿元，增长２３％。在经济快速发展的同时，不断推进城镇化进程，加快了军垦新城阿拉尔市建设的步伐。目前已逐渐形成以阿位尔市为中心、１４个重点城镇为依托，师市合一、两地办公具有第一师特色的城镇化发展体系。

阿拉市行政区划面积５２６５．８平方公里，市辖城区３个街道办事处和１０个团场、塔水处、水工处、塔里木大学、新农开发、塔河种业、托喀依乡，以及国家、自治区、兵团、第一师驻市法人单位１２０余家。总人口１７．６万人，有维吾尔、回、蒙古、土家等２２个少数民族，以汉族为主，总面积占第一师总面积的６８％，人口占全师总人口的６０．５％。周边与阿克苏市和阿瓦提、沙雅、新和三县相邻，境内的省道Ｓ２０７线与３１４国道和南疆铁路相连，已建成阿—塔公路、阿—图公路、阿—和公路、阿—沙公路、玉—阿公路５条进出口大通道，南疆公路交通枢纽地位正在形成。城镇的供水、排水、集中供热、市政道路、垃圾和污水处理等公共基础设施初具规模，为城镇经济发展和进一步集聚人口奠定了基础。

２０１３年阿拉尔市实现生产总值１５５亿元，增长２３％以上，比２０１０年翻一番； ２０１３年完成工业增加值３５亿元，新注册的企业达７００多家，超出建市１０年的总和，完成全社会固定资产投资１２４．２亿元，增长４１％，实现利润总额４．１５亿元，增强了产业发展后劲。实现财政收入６．９亿元。城镇居民可支配收入２．３２万元，农牧工家庭人均纯收入２．１８万元，城镇居民可支配收入和农牧工家庭人均纯收入均比２０１０年翻一番；目前，规划建成一园七区，２０１４年入驻企业１２２１家，为产业结构优化升级创造了必要条件，为阿拉尔市城市化发展提供了产业支撑。随着城镇化建设步伐的加快，市政职能和政权建设不断完善，城市管理和行政执法功能不断向辖区延伸。

二、师市城镇化发展存在的问题

（一）城镇管理体制不健全

１． “师市合一”管理体制的不健全。“师市合一”是兵团城市的基本管理体制，即第一师机关党委、纪委及其工作机构和行政工作机构，与在自治区直辖县级市阿拉尔市的党委、纪委及其工作机构和政府工作机构，实行一个机构两块牌子。这一管理体制既是由兵团体制决定的，也节省了管理成本，提高了行政效率，使设市的师取得完备的政权职能，促进师的经济发展。２０１３年１月２３日，第一师阿拉尔市金银川镇获批，市域面积由３９２７．１平方公里增加到５２６５．８平方公里，但师市只有８０％的面积实现了师域、市域和管域的统一，这就导致市辖区域拥有政府权力，而非市辖区的师辖区域的党政军企合一体制中的“政府”的功能缺位，经济主体发展动力不足，“师市合一”的特殊体制优势难以发挥。

２． 非建制镇功能缺失。第一师１４个团场城镇中，除金银川镇拥有“县级管理权限”外，其余的团场小镇均属非建制镇，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，城镇社会管理主体和公共服务主体不明确，城镇基础设施建设、城镇管理缺乏应有的公共财政资金支持，团场城镇基础设施落后，基本公共服务不到位，严重影响团场城镇化进程。

３． 建制镇金银川镇在机构设置、人员配备、管理机制等方面尚未步入正轨，财政、税收、工商、质检等政府职能尚不到位。

（二）城市经营理念落后

长期以来，师市领导干部多从事农业，对如何管理城市、经营城市知之甚少，缺乏思路，手段单一，城镇机构设置依然采用团场模式，仍然沿袭发展农业、管理团场的思路、办法来建设和管理城市，导致城镇发展理念陈旧、手段不新，无法适应新时期城镇化发展的需要。

（三）缺乏发展动力支撑，城镇产业不足

城镇的发展必须有产业的支撑和依托，产业的等级和序列越高，发展越有后劲，产业结构的变动体现为城市化的变动。到２０１３年，师市三次产业结构调整到５１．７∶２９∶１９．３，第二、三产业产值在国民经济中所占比例较低，未达到城市化发展的要求，对地区的经济辐射带动作用有限。团场城镇的经济基础是农业经济，第二产业主要是从事农产品初加工的小企业，平均每个团场５－９ 家，每个企业１０－６０ 人左右不等，企业规模较小、科技含量较低，吸纳劳动力的能力较弱，与第一产业剩余劳动力跨行业流动的需要和城镇化持续提高所需要的产业支撑要求不相适应，无法为团场城镇第三产业提供发展平台，城镇的凝聚力和扩张力较低。

（四）城镇建设资金匮乏

与第八师石河子市相比，阿拉尔市挂牌较晚，且其前身是非建制镇，城镇建设资金严重不足，基础设施滞后。城市基础设施的完善需要大量资金的投入。目前，由于市财政收入少，收支矛盾十分突出，导致城市建设投资严重不足。而且，城市基础设施融资形式单一，几乎没有采用债券融资、股权融资等新的融资形式。大多数项目建成后的管理、维护等也未纳入市场化运作。团场城镇则由于非建制的原因，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，各部门收取的税费直接上缴，没有返还用于城镇建设，团场城镇建设资金主要靠国家投资和团场利润积累，在团场城镇支柱产业未形成、工业化程度低、第三产业不发达的情况下，城镇建设难以可持续发展。

（五）团场小城镇规模偏小，集聚功能不强

一般而言，小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。团场小城镇无论人口规模还是建成区规模都偏小。理论上小城镇人口达到５万人以上，镇区２万－３万人以上，才能有效发挥聚集效应 ［１ ］。阿拉尔市市区人口５．８５万人，所属１３个团场（处、乡）小城镇中，城镇人口数量在５０００人以下的有３个，高于１万人的仅有４个，最高城镇人口规模２．１９万人。阿拉尔市辖区的人口大多分散在周边团场，市区人口密度３８人／平方公里，人口稀疏。同时，标准镇镇区面积应在５平方公里以上，而团场小城镇只有其一半左右。团场小城镇规模偏小严重制约了人口和产业的聚集，致使团场小城镇的辐射带动效应极其有限。城镇金融、信息、技术等方面的服务水平低下，生产要素市场发育不足，这对小城镇在人才和资金引入、产品技术更新、产业升级等方面都受到了限制，影响小城镇整体功能的提高，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展。

（六）社区管理和服务有待加强和创新

随着人口的快速集聚，一些大的社区比如阿拉尔市新苑小区人口达到６０００ 人以上，一般社区在３０００人以上，小的也有１５００人以上，以前按单位进行人口管理的办法已不适应新形式的需要，社区管理机构、设施及服务内容、方式方法都亟待加强和创新。

三、加快推进师市城镇化发展的建议

（一）完善城镇管理体制

１． 要进一步完善管理体制，适应发展新要求，丰富“师市合一”管理体制内涵，创新管理模式。“师市合一”模式下应强化城市权力功能，防止“以企代政”而导致城市功能弱化的现象。

２． 切实解决团场非建制镇的问题，在当前中央大力支持兵团城镇化发展的环境下，要积极争取国家和自治区的支持，实现师域与市域的完全重合；并在团场实行场镇合一的管理体制，彻底解决团场非建制镇的问题，落实团场（镇）财政税收职能，增强团场城镇化发展的积极性和内生动力，推进城镇化进程。

３． 理顺与自治区对口部门及所属地州的关系，减少利益摩擦，尽快实现金银川镇所有行政权的交接，加强与阿克苏市、阿瓦提县和柯坪县衔接工作，落实好金银川镇工商、税务、城镇执法等行政职能，形成健全完善、与所属城市无缝对接的职能设置，以保证团场城镇管理体制的顺利转轨。

（二）强化理念，提升城市经营管理水平

１． 引入经营城市的理念，把城镇作为有形或无形的资产进行市场化运作，实现资源向资本转化。对有益的准公共产品（如城市公交、供气、供水等），以政府投资为导向，积极引进各类企业、个人等市场主体进行项目投资，并按市场经济规则进行市场化运作、融资、投资管理，依法获取经济利益。有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权，按照“谁受益谁投资、谁占用谁出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权和城市政府的特许权，如城市出租车经营权、路桥冠名权、户外广告发布权等进行招标、拍卖，使城市无形资产转化为有形资产。防止将城镇化建设简单理解为多盖几间房、多修几条路，而要以城市为平台，以产业为依托，加大招商引资力度，提高城市的竞争力和经营水平。

２． 转变政府职能，提高城市经营水平。规范政府对城市建设的投融资管理职能，使政府将更多注重对城市的建设规划和对城市资产的监督和管理，实现政府职能由管理经营企业向管理经营城市转变，由管理城市向服务城市转变，从根本上解决城镇化发展中重建设、轻管理的问题，加强城市基础设施和环境建设，增强城市可持续发展能力，提高城市运行效率。

３． 创新城镇管理体制，将依法管理和市场化管理相结合，规范城镇管理程序，促进城镇管理科学化、规范化，逐步实现由管理团部、连队向管理城镇社区和连队相结合转变，由管理单位和职工向管理社会、居民和管理单位、职工相结合转变。

４． 四是推行城镇政务公开，通过人大、政协提案制度，扩大公众的参与意识，增强民众对城镇决策的影响力，推进重大事项民众表决制，实现“人民城市人民建、人民城市人民享”的发展目标。

（三）创新城镇投融资机制，拓宽融资渠道

１． 以新疆座谈会为契机，向国家争取更多的资金用于城镇发展、建设与后续维护。

２． 争取金融机构的贷款，选出好的项目向银行推荐，以弥补城镇建设中的资金短缺。

３． 将城镇闲置资产通过引入市场机制进行资本化运作，将城镇某些基础设施的经营权、冠名权、使用权等有偿转让或拍卖，从而盘活存量资产，为城镇建设筹措资金。

４． 集中使用浙江台州市对口援阿资金和项目，用于团场基础设施、公共服务设施和中心连队居住区建设。

５． 利用好阿拉尔市城市建设投资公司，做大做实融资平台，建立健全投融资平台市场化，尝试采用项目融资。

（四）推进主导和优势产业发展，促进产城融合

１． 在城市发展过程中，要选准选好城市主导产业，以特色优势产业发展为重点，以阿拉尔国家级经济技术开发区建设为平台，形成相互促进的局面。

２． 要积极发展旅游、商贸物流、金融保险、通信、休闲娱乐业，大力发展现代服务业，切实提高服务规模和水平。在团场小城镇发展中，产业发展以农业产业化为基础，通过农业结构调整，积极吸引农业产业化龙头企业到职工创业园区投资办厂，使其成为团场小城镇发展的产业支柱。

３． 大力扶持农业专业化合作组织发展，将其作为重点领域，以促进城镇产业的发展。通过产业发展，促使农业劳动力向二、三产业转移就业。

４． 加大阿拉尔国家级经济技术开发区建设，优化产业园区布局，按照“产业向园区集中、生活向城镇集中、产业园区与城镇互动”原则，依托城镇科学布局。各团场新建的职工创业园应与所依托的城镇实行一体化建设，实现服务设施共享。

（五）引导人口向城镇聚集，扩大城镇规模

１． 降低在第一师城镇落户的难度。凡是有落户意愿的均可根据本人意愿办理阿拉尔市城镇常住户籍。

２． 创新土地流转机制，促使团场农业一线富余劳动力向城镇转移。

３． 建立健全社会保障制度。为转移到小城镇的农业职工建立健全相应的社会保障制度，解除农业职工的后顾之忧。

４． 以建设职工创业园为契机，不断向劳动者提供不同层次的培训，使他们能够持续性地提高技能与工作能力，提高就业质量。

（六）加快基础设施建设，健全和完善城镇体系功能

１． 合理确定城镇的必备功能和规模，不断加大城镇基础设施建设的投入，加强供水、排水、供暖、供气、交通、能源、信息、垃圾处理等基础设施和配套设施建设。

２． 加快教育、医疗、社保等公共服务体系建设，不断完善城镇服务功能，优化配置现公共服务资源，使广大干部职工充分享受现代城市生活。

３． 加快小城镇建设步伐，完善团场城镇功能体系。根据１４个团场的地理区域分布，统筹规划团场城镇和中心连队居住区，抓住浙江台州对口援建契机，以团场场部为依托，突显自身产业、区位等优势，加大保障性住房、基础设施和配套公共服务的投入和建设，提高产业发展和人口聚集的承载能力，使城镇成为职工群众宜居宜业的幸福家园和维稳戍边的坚强堡垒和旅游的目的地。

４． 完善社区的服务功能。社区是构建和谐城镇的基本细胞，要着力健全完善社区管理服务机制，加强社区服务的设施设备，改善社区服务条件，结合居民的精神文化需求，开展益智益身的社区文化活动，增强社区的凝聚力、认同感。通过完善城镇体系功能，最终推进阿拉尔市和团场小城镇发展一体化、建设一体化、公共服务一体化和社会管理一体化。

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参考文献

［１］白燕，殷小波．兵团城镇人口集聚问题研究［Ｊ］．新疆农垦经济，２０１２，（２）：６６－７２．

（责任编辑： 管 仲）