中国藏区公共产品供给研究进展评述

１杨欣 ２汪希成

（１ 四川师范大学 经济与管理学院， 四川成都６１００６８

２西南财经大学中国西部经济研究中心， 四川成都６１００７４）

［基金项目］国家社科基金西部资助项目（１４ｘｊｙ０１３）。

［作者简介］杨欣（１９９１－），女，河南驻马店人，研究生，研究方向：企业管理；汪希成（１９６８－），男，新疆奎屯人，西南财经大学中国西部经济研究中心教授、博士、硕士生导师，研究方向：农业经济学。

［摘要］ 藏区的公共产品供给状况对藏区经济的发展和我国边疆的稳定具有重要影响。文章从藏区公共产品供给的现状、影响因素及完善对策等方面，对藏区公共产品供给的研究进展进行梳理、分析和总结。研究认为，有必要深入挖掘公共产品供给中存在问题的深层次原因，即从公共产品的利益外溢性和供给机制的角度对公共产品供给的有效性进行探讨，从市场的角度研究公共产品供给的有效性有助于增加整个社会的效率和公平度。

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关键词 ］ 公共产品供给；研究进展；藏区

中国藏区是指以藏族为主的少数民族自治地区，长期以来，受自然、历史等因素的影响，中国藏区基础设施条件、经济发展水平及社会事业发展相对落后，当然，这也与藏区公共产品供给不足密切相关。本文着重对藏区这一特殊地区公共产品供给的研究进展加以评述。

一、中国藏区公共产品供给的研究现状

（一）关于藏区基础设施建设方面的研究

中国藏区经济发展落后的重要原因之一在于基础设施条件薄弱，对外开放程度低。对此，学者主要从藏区的通信、交通及基础工程建设等方面展开相关研究。从牛效智等的研究中可知，针对甘肃藏区经济社会发展相对滞后的情况，甘肃省分行以支持农村“四网建设”为重点，推进基础工程建设，取得了不错的成绩 ［２ ］。郭伦的研究表明，四川甘孜藏区地理环境差、交通不发达和信息流通不畅等因素限制了其经济的发展，对此，政府应发挥其主导作用不断完善基础设施建设，进而改善投资环境，吸引大量资金 ［３ ］。经过多年的努力，目前藏区的基础设施建设水平已经有了很大程度的提高，其中青藏铁路的建设对于藏区现代化进程起了极大的推动作用，拉动了高原经济，有利于旅游资源的开发和藏区生产力布局的优化 ［４ ］。但目前藏区在通信、交通覆盖率和基础工程建设等方面仍与其他地区存在较大差距。西藏是全国唯一没有高速公路的省份，同时因水利工程匮乏，难以有效利用丰富的水资源，其功能性缺水也较为严重。对此，中央政府继续加大了对藏区的基础设施建设投资。

（二）关于藏区教育方面的研究

理论界对藏区教育的研究多是从教育水平、理念和政策等角度出发。严庆等回顾了国家发展西藏的教育政策，指出国家政策对西藏教育的发展起了强有力的推动作用，总体来看，民族教育政策在横向结构上较为全面，在层次上较为系统 ［５ ］。捌马阿末的研究表明，四川甘孜州近年来虽受益于国家的“三包政策”和“两免一补政策”，但在教育发展中仍存在一些问题。幼儿园及在编幼儿教师数量较少，辍学现象严重，师资力量也不够强，且各县、城乡及不同性质的园所之间的教育水准差距都较大。与全国范围相比，幼儿教育发展缓慢且发展不均衡 ［６ ］。王荣等对青海藏区教育现状进行研究，指出了取得的成就及存在的不足。其中在教育项目建设资金筹措方面，政府补助占比较高，地方资金筹措困难在一定程度上影响了藏区教育的发展［７ ］。针对藏区存在的一些教育问题，潘潇认为政府应在基础教育的发展中承担相应的责任，积极发挥其公共产品供给主体的作用。增加教育投入，改善办学条件，优化师资队伍，提高办学水平 ［８ ］。总之，目前藏区教育在国家的支持下取得了巨大的成就，但由于供给机制等原因，藏区教育的发展也存在一些问题。

（三）关于藏区就业方面的研究

如何增加藏区农牧民的收入，提高他们的生活水平，一直都是理论界研究的重点。刘晓平研究表明，青海省藏区劳动力迁出就业是农牧民增收的关键。然而藏区迁移的劳动力资源较少，且以男性劳动力为主，受教育程度也偏低 ［９ ］。也有学者指出，必须探索适合藏区特色的劳动力转移路径。加快推进农业产业化和结构调整；促进农牧民转产转业，拓宽增收渠道，大力发展旅游业，加快乡镇企业、第三产业的发展。而且，政府应建立人力资源开发机制，完善农牧民职业培训体系，在一定程度上保证剩余劳动力的转移 ［１０－１１ ］。姜丽艳着重指出藏区政府是劳动就业服务的责任主体，藏区的社会团体在劳动就业服务中也发挥着重要的作用。然而目前劳动就业服务供给水平有限，仍有待加强 ［１２ ］。关于藏区劳动者就业的研究，中国学者的研究主要围绕以下几个方面进行讨论：在地理范围上，分为就地转移和区外就业；在行业类型方面，涉及三大产业；在就业服务的对象方面，以政府为主，提倡多元化供给。

（四）关于藏区医疗保障方面的研究

不同学者基于不同视角对藏区医疗卫生类公共产品进行研究，主要分为农民的需求与公共产品的供给主体两个角度。久毛措等的调查表明，在卫生健康知识的宣传和咨询服务方面，宣传少且形式单一，藏区农牧民难以深入了解相关知识。而且，受现实生活中各种困难及因素的影响，农牧民有病不及时就医或选择不去就医 ［１３ ］。牛佳等基于农牧民需求的视角展开对青海藏区公共服务情况的调查。结果表明，医疗卫生服务是农牧民最需要的基本公共服务，农牧民看病成为青海藏区医疗服务的突出问题，其中新农合的报销比例相对农牧民的预期较低 ［１４ ］。对于藏区合作医疗存在的一些问题，撒玛从公共产品供给主体的角度提出，要以政府为主导，多渠道筹集资金，不断完善和普及合作医疗制度 ［１５ ］。

（五）关于藏区养老保障方面的研究

学者们主要从保障的模式及路径选择两方面对藏区养老保障进行研究。旦增遵珠等指出预防藏区贫困的思路是在财政可以担负的情况下， 提高农村养老保险的保障水平。通过构建非缴费型农牧区养老保险模式，提高农牧民的养老保障能力 ［１６ ］。汪治国认为妥善解决农牧区老年人的生活保障是藏区各级政府的重大任务。他也认同农牧区非纳费型社会养老保险制度的建立，并且指出要建立多层次的养老保障体系，不断完善农牧区老年救助制度和最低生活保障制度 ［１７ ］。陈俊傲提出藏区的养老模式必须与当地文化契合，政府要重视社会投资和人力资本投资，以保障养老的可持续性。增强养老能力的关键在于改善农牧民生产生活条件、增加公共服务投入等惠民措施 ［１８ ］。虽然学者们研究的侧重点有所不同，但共同的观点是：尊重藏区当地实际；政府应增加对藏区的公共服务支出。当然，在政府的政策和资金支持下，藏区的养老工作进展也较顺利。２０１０年，国家将新型农村社会养老保险试点范围扩大到２３％左右，重点地区为西藏自治区全区和四川、云南、甘肃、青海４省藏县区。据统计，２０１４年１１月底，甘孜藏区城乡居民基本养老保险参保人数已达７３．３万人，约占该省城乡居民养老保险参保人数的２．５％，参保率在７０％以上，其中已有１９．６万农牧民按月领取了养老金。

二、关于中国藏区公共产品有效供给的影响因素研究

（一）思想观念方面

因长期受当地生活习惯及宗教风俗文化等因素的影响，藏区民众的思想观念较为落后，接受新事物的能力不强。主要表现在，部分地区民众对中国现代教育的认识并不深刻，对其理解还存在偏差，学生辍学率较高，参加职业教育的人员并不多 ［７ ］，这导致教育需求不足，也进一步影响了农牧民整体素质的提高。由于藏民本身财富欲不强，就业意识较为薄弱等，也在一定程度上限制了农牧民的就业。张实等走访迪庆州、县、乡１０多家医疗管理机构后发现，因长期在较差的环境下生存，农牧民的就医意识低下，对合作医疗存在观望心理，没有风险意识，部分农民并没有参加新型农村合作医疗 ［１９ ］。通过实地调研和实证分析，钟涨宝等指出，藏区目前仍以家庭养老为主，藏民对新农保的认可度及参与度有限，农民的养老观念影响了他们对新农保的参与度和参与层次 ［２０ ］。总之，藏区人民要适应并融入整个社会的发展，思想观念必须加以转变。

（二）公共财政支出方面

一直以来，中央政府通过各种政策及财政转移支付给予藏区发展最大的支持，但中国事权财权的不对称在一定程度上影响了地方财政资金的拨付。中国中央政府财政收入占全国财政收入的比重由１９９３年的２２％上升到１９９４年的５５．７％，以后虽略有波动，但一直高于５２％。同时，１９９３年地方财政支出占全国财政支出的比重为７１．１％，１９９４年为６９．７％，以后一直保持在７０％左右，很显然，财政支出与财政收入的变化形成了强烈的反差，这也导致地方资金筹集困难。总的来看，中央和地方的财政压力都比较大，资金筹集渠道较窄。钟海燕等研究表明，藏区在公共支出的供给方面，存在供给不足，覆盖范围有限，保障力度较低，支出分布不均等问题 ［２１ ］。这不仅会使藏区民众难以受益于公共财政带来的服务，还会因地区供给的差异引发各种矛盾。

（三）保障体系方面

藏区的保障体系主要包括政策体系、运行体系及监督体系等方面。藏区相关政策的制定必须结合实际情况，才能保证政策的顺利执行。对藏区进行公共产品供给的过程中，保障基本上处于较低的层次，表现在学校的基础教育较为薄弱，就业培训基础设施、医疗设施的建设滞后等方面 ［１４ ］。此外，因待遇较低等原因，教育系统、医疗管理系统难以满足藏区民众的需求。农牧民的教育、就业培训信息的不畅通及农牧民自身素质较低的原因，使藏区农牧民就业市场受到限制，难以有效地吸纳就业。正因为保障体系运行的不规范，各种资源也难以得到有效地整合和优化。汪攀等还指出社会保障法律体系的缺失，使监督权形同虚设，这些因素都影响着藏区农村社会保障体系的构建 ［２２ ］。

（四）不同民族劳动力之间“挤出效应”

西部大开发以来，国家政策的倾斜使西部地区的经济得到较快发展，西部人民的生活质量也得以提高。然而，中央和地方政府对藏区的扶持成果并未完全由藏民享有。李继刚研究表明，陕西、河南等省份的外来务工人员在西藏城镇就业人口中占有较大比例，藏区的公共产品及经济快速发展的好处也被新移民所享用，这在一定程度上对西藏农牧民就业形成“挤出效应” ［２３ ］。

三、关于中国藏区公共产品供给的完善措施

（一）引导藏民改变传统观念

藏族社会几乎是一个全民信教的社会，对此，陈光军认为政府政策的选择必须建立在充分尊重藏区的历史、宗教、文化特质和现实基础上 ［２４ ］。因此，要以尊重为前提向藏民传播现代教育，加强文化宣传，引导他们与现代社会接轨，真正地认识和理解公共产品供给的目的。李少惠等还指出，公共文化服务的供给应依据农牧民群众的文化需求层次结构，这样才能实现有效对接 ［２５ ］。要深刻认识藏族传统文化是中华文化的重要组成部分，在尊重的基础上采取一系列的教育、宣传措施。首先，需要加强与藏民的深度沟通，了解他们的需求层次；其次，要增加对藏区教育的投入，提高藏区人民的教育水平，增加教育人群；最后，应在城乡建立宣传小组、贴宣传报等，提高宣传力度。

（二）建立多渠道的资金筹集体系

依据公共物品消费的非竞争性和非排他性，学者撒玛认为公共财务支出必须要政府的介入，并以国家的保障为主导，将地方政府和社会的保障相结合，多渠道筹集资金 ［１５ ］，以减少中央政府的压力。也有学者认为公共产品的供给主体是多元化的，各国政府应当根据国家不同时期的公共产品观与经济发展的阶段来选择公共产品供给主体，并确定它们的不同地位，即在市场不发达时期，公共产品的供给以政府为主导，在市场发达时期，公共产品的供给以市场为主导，从而构建高效的公共产品供给主体模式 ［２６ ］。因此，在公共产品的供给方面，既要发挥政府的作用，也要发挥市场的作用，将社会上的各类资源进行集中并加以有效利用。政府也要积极转变职能，引导和利用市场力量，引导投资主体多元化，二者共同为藏区公共事业的发展而努力。政府要针对藏区的公共产品供给现状进行选择，加强藏区的基础设施建设，积极推进“进藏路线”的建设，提高藏区的整体开放水平，加快推进藏区的民生工程，改善藏区居民住房、教育、就业、医疗卫生和养老保障水平，加强藏区的生态环境保护，根据不同地区生态环境功能的差异和区域生态脆弱性、重要性的不同，对藏区环境进行生态保护规划。

（三）完善保障体系

藏区保障体系的完善要从政策的制定、执行和监督整个过程来进行。援藏政策的制定必须结合实际，对试点过程中出现的问题应及时反馈，使需求与供给对接。张晓雯指出，必须结合民族地区的实情，从维护藏区改革发展稳定的大局出发来建立并完善具有民族地区特色的社会保障体系。具体来说，从养老、医疗、失业、工伤和生育等方面完成参保扩面任务；加强社会保险稽核工作，开展内控制度建设和运营情况的检查评估，强化规范管理；提高社会保障管理服务水平，如整合各项社会保险项目，建设信息网络，实现业务经办的全程信息化 ［２７ ］。Ｆｉｓｃｈｅｒ认为，政府有必要制定旨在解决藏族人在劳力市场、医疗服务等方面问题的“藏族化”发展战略 ［２８ ］，如开展针对性、实用性强的职业技能培训，精心策划适合藏区民众的医疗、养老管理机制（蒲晓红等，２０１１） ［２９ ］，以提高藏族人的竞争优势。当然，政策的实施也要进行监督和测评，进而为今后的工作提供指导。

（四）其他对策措施的研究

基于藏区经济基础薄弱，国家财政支出压力大的事实，必须开拓思维，尝试新措施，以促进藏区公共品的供给和经济的跨越式发展。廖桂蓉认为，藏区经济发展的关键在于立足现有基础，挖掘自身潜力，发挥比较优势 ［３０ ］。陈杰通过对四川藏区经济的研究，指出藏区经济发展的途径在于：深化差异化发展理念，引领特色经济；加强优势资源转化，提升经济内涵；扩大主导产业规模，促进特色经济抱团式发展；优化保障体系，推动经济可持续发展 ［３１ ］。通过发挥自身优势，开展特色经营，不仅能够带动经济的发展，还能促进教育、医疗卫生和养老事业等的发展，从根本上解决藏区发展的困境。此外，政府可以从土地方面着手，开展规模化经营，提高经济效益，促进农民增收，还可以引导投资主体的多元化，以增加藏区公共产品的供给。事实上，对于西部大开发的深入实施，政府已经放宽了市场准入条件。

四、总结

随着藏区经济的发展，理论界对藏区公共产品的研究也日益增多。总的来说，对国家给予藏区的支持，学者们都十分肯定。多数学者也赞同政府应在公共产品的供给中居于主导地位，也提倡社会团体、市场等多元化的供给渠道。当然，学者们的研究也存在不足之处，如对公共产品的实证研究滞后于理论研究。本文认为，关于公共产品的研究有待进一步拓展，具体来说：首先，着重探讨供给机制的文献较少。国家为藏区的发展付出了很大努力，然而，由于藏区本身条件差，且制度上和现实中的诸多因素严重影响着藏区公共产品供给的效率与公平。政府又在很大程度上缺乏对公共产品供给的激励机制，其他主体供给公共产品的积极性也难以调动，从而很难实现供给主体的多元化。因此，有必要深入挖掘公共产品供给中存在问题的深层次原因，即从公共产品的利益外溢性和供给机制的角度对公共产品供给的有效性进行探讨。其次，不少学者只是简单地提出赞成公共产品的多元化供给，而具体地探讨市场机制供给有效性的文献很少。从市场的角度研究公共产品供给的有效性并提出建设性的建议有助于增加整个社会的效率和公平度。学者们有必要拓宽理论研究的维度。最后，目前对公共产品进行理论方面的研究较多，实证研究偏少，实证研究需要进一步深化。一些研究结论尚不能得到数据支撑，有必要从实证角度对公共产品的供给进行研究，并将其恰当地嵌入理论研究中。

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（责任编辑： 胡宜挺）