构建我国农地产权单嗣继承制何以可能

一、我国农地产权继承的权利特征

1. 农户的权利束

农户对农地的权利束包括对农地的承包权、使用权、收益权和处分权等几个方面。承包权是一种成员权，是基于农户为集体组织内部的成员身份而享有的承包集体土地的权利，在我国通行的做法是按家庭人口人人均等享有承包农地的权利，按家庭内部的劳动力、生产工具等要素来划分承包地的属于少数。使用权是指承包人或者农地的经营者占有该土地，并按照土地利用总体规划的用途经营使用，获取劳动成果和利益的权利。使用权是农地产权价值的主要构成部分，由于我国市场经济体制的进一步健全和工业反哺农业政策的实施，国家对农户的指令性计划基本取消，农户的生产经营权不断扩大，目前多数农户已经能够根据市场供求的变化自主安排自己的生产活动。承包和使用农地的目的是为了获取收益，即通过对农地的使用获取劳动产品或使用价值，使产权人获得一定的物质利益。承包责任制下的收益权体现为农户上交各种税费后余下的收益都是自己的，实现了责、权、利的有机统一，极大地调动了农户的生产积极性。处分权则是农户对自己承包的农地进行出租、转包、互换、抵押、入股、继承等转让处分的权利。现行法律对农地的转让作了诸多限定，例如耕地、宅基地不得抵押（担保法第37条），转让给集体组织以外成员的，需经过村民会议或村民代表大会通过，并报乡一级政府批准（土地管理法第75条）。由此可见，农户对农地的处分权是一种有限的、不完整的权利。

2. 集体的权利束

土地管理法第8条、第10条规定，农地的所有权属于集体所有，由村民委员会或者村民小组、集体经济组织经营管理。这种经营管理权表现为对农地的发包权（发包和收回承包地）、收费权、调整权、监督权、转让批准权等权利。由于集体是一个抽象的人格，外延模糊，集体对农地的经营管理权实际上就落入了少数村干部的手中。村干部既是集体的代理人，同时又是集体的一员，有自己独立的利益，这种角色冲突常常使村干部舍公谋私，利用对土地的管理权侵犯群众的利益，这种状况我们在设计农地制度时必须给予高度重视。

3. 国家的权利束

国家对农地的权利主要表现为宏观（用途）管理权、税收权两种权能。我国土地管理法规定，各级政府要自上而下层层编制土地利用总体规划，严格限制农地和建设用地的不同用途，对农地转用进行计划控制，违反土地管理法律法规的，国家有关部门有监督和惩处的职责。遗憾的是，我国的土地管理法虽然是世界上最严格的法律之一，但农地失范行为也是最严重的国家之一，随意改变农地用途、乱搭乱建在农村十分普遍。这种越来越乱的情况说明我国农村土地制度本身存在严重的缺陷，进行改革和创新已迫在眉睫。

目前我国农户产权继承的现状是：农地家庭承包的主体是农户，户主死亡的，由该家庭其他成员承包，不发生继承问题。该家庭承包时最后一位承包人死亡，集体收回承包权，重新发包。由此可见，对于一般的农地承包权，在农户内部并没有继承权。但《农村土地承包法》作了例外规定：一是承包人所得收益可以依法继承；二是林地和以招标等其他方式承包的“四荒地”，在合同期内可以继承。这种对农地产权继承采取“整体堵死、留有缺口”的做法是及其不合理的。

二、我国农地产权单嗣继承的客体

目前我国法律没有赋予农民农地继承权，主要是基于以下理由：如果赋予农民农地继承权，则农户内部外迁的成员已不属于本集体的成员，他们也有平等的继承权，这和家庭承包人必须是集体成员的身份条件相悖。这种观点是狭隘的，在市场经济体制下我们所能做的是农地初始分配公平，然后鼓励农地按照市场规律流动，这样才能实现农地的优化配置。按照当前的法律规定，农地产权属于集体所有，承包权、经营权属于农户，所以农民产权继承的客体只能是承包权和经营权。由于集体是一个抽象的人格，并不具备所有权主体的条件，不能真正行使所有权权利，导致农地所有权主体“虚置”，农户土地权益被侵害的风险极大，这已是学界的一个共识。因此，对农地的产权结构进行创新已是当务之急。

1. 农地的政治所有权

马克思在分析利息的产生时指出：“这种形态之所以必然产生，是由于资本的法律上的所有权同它的经济上的所有权分离，由于一部分利润在利息的名誉下被完全离开生产过程的资本或资本所有者占有。”① 这里，马克思明确提出了资本的法律所有权与经济所有权的概念，法律所有权是资本的终极所有权，经济所有权是从法律所有权派生出来的一种权利。马克思在分析地租的产生时采用了同样的观点，认为地租是土地的法律所有权同经济所有权相互分离的结果，是由土地的经济所有权产生的。② 按照这个思路，农地的所有权可区分为法律所有权和经济所有权。所谓农地的法律所有权，即法律明确规定农地归属于谁的终极权利。我们认为，农地的法律所有权应当归属于国家，该权利主要包含三项权能，即对农地具有宏观管理权、收益分享权和终极处分权。就三者的关系来看，宏观管理权是核心，收益分享权是实现宏观管理权的经济支撑，终极处分权则是实现宏观管理权的必要手段。因此，三者相辅相成，形成一个紧密联系的有机整体，其实质就是切实实现国家对农地的宏观管理职能。在这个意义上，我们又可以把农地的法律所有权称为政治所有权。什么是政治？孙中山先生指出：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”这里的“政治”就是在这个意义上使用的。“政治”与“经济”是一对范畴，将马克思的法律所有权称为政治所有权更直接反映了农地权属的本质内容，并使农地的政治所有权与经济所有权相互对应，更为科学。

2. 农地的经济所有权

农地的经济所有权是从农地的政治所有权（终极处分权）分离出来的、能够实现农户对农地经济利益的权利。具体来讲，它包括对农地的占有支配权、经营使用权、收益权、自主决策权、合理处分权、继承权等项权能，农地的经济所有权应当归农户所有。到目前为止，我国农村生产的基本单元仍然是农户，农户有了农地的经济所有权，可以实现农户与农地的紧密结合，减少中间环节和交易成本，提高土地的使用效率和市场竞争力；农户有了经济所有权，可以使农地产权最大程度地清晰化，成为真实有效的产权，从而使农户对农地产生长期稳定的经济预期，形成良好的土地投入激励机制，使农业的生产主体充满生机与活力。作者2012年曾在蚌埠、开封等市的城郊对村民进行过调查，主张将农村土地集体所有制改为农户私有制的占26.4%，改为“以农户私有为主，农户和国家共同所有”的占28.1%，改为“以国家所有为主，国家和农户共同所有”的占23.8%③。这几项改革的方案虽然略有不同，但都包含了村民希望得到土地所有权的愿望，三项占比之和达到被调查人数的78.3%。由此可见，赋予农户土地经济所有权可谓是众望所归。

农地的政治所有权归国家所有，经济所有权归农户所有，单嗣继承的客体只能是农地的经济所有权，取消农地集体所有的权属形式。农地的政治所有权归国家所有，保证了农地的公有制性质不改变，强调了对农地利用的“管”，符合中央、国务院《深化农村改革综合性实施方案》的基本精神。经济所有权归农户，并以目前农户实际承包地的数量为准来具体落实农地的经济所有权，符合中央关于农地家庭承包长久不变的政策，从实质上体现了土地集体所有的性质，能最大程度地把农户的承包经营权做实与放活。

三、我国农地实行单嗣继承制的必要性

所谓单嗣继承制，即一个农户家庭成员内部只能由一个子女继承农地产权的制度。一个子女继承了农地的产权后，其下一代也只能由一个子女继承。由此可见，这是一种单嗣单向继承制度。我国农地之所以要实行单嗣继承制，是由以下几个因素决定的：

1. 阻抑农地细碎化的需要

上世纪80年代实行家庭承包责任制以来，相当家庭内部经过了两次分割土地，使承包地越来越细碎化。有关研究显示，2005—2009年全国农户承包的责任田中地块大小在1亩以下的占到了59%以上，3亩以下的地块占到了87%以上，户均地块数量在4块以上（参见表1）④。有的研究显示，2011年全国农户的平均地块数达到5.08块⑤。农地细碎化对我国农业的发展产生了消极的影响，主要有三个方面的表现：

一是阻碍了农业机械的运用，增加了农业生产成本，降低了生产效率。农户之间穿插耕种，各地块之间的道路一般都很狭窄，有的干脆没有通道，形成“飞地”，耕地利用的这种状况严重限制了农业机械的运用。刘雨松通过实证研究后认为，地块数量和机耕道路对农业机械的运用有直接影响，有机耕道路的地块每增加一块，农民运用农业机械的概率就增加6.63%；当一个农户承包的农地每增加一块时，该农户运用农业机械的概率就会减少5.52%。当一个农户耕种的是集中连片的土地，则使用农机的成本更低，土地的耕种效率更高，在这种情况下，农户运用农业机械的概率就会增加83.82%⑥。农业机械化是农业现代化的主要内容之一，没有农业机械化的支撑就没有我国的农业现代化，农地细碎化阻碍了我国农业机械化的进程，也是阻碍了我国农业现代化的进程。

二是降低了粮食产量，影响了农民增收。据有关研究，如果通过土地整理每户将分散的土地合并为一块，水稻、玉米的产量分别可以提高4%、17%，小麦和薯类的产量可以提高18%，全国粮食的总产量大约可以提高9%⑦。有的学者对我国农地细碎化与粮食产量减少的原因进行了研究，认为农地细碎化会引起土地的复种指数下降⑧，农地越细碎化，农民的生产技术效率就越低⑨。由此可见，农地细碎化既制约了农户对现代农业技术的运用，又进一步影响了对土地的复种率和农地的综合产出率，从而引起了粮食产量的减少。一个农户耕种同样数量的土地，在农地细碎化的情况下粮食的产量减少了，也就意味着自己的收入减少了，这对调动农民的种粮积极性十分不利。

三是农地细碎化引起了我国有限的耕地和劳动力资源的浪费。我国人均耕地1.37亩，耕地资源十分有限，不足世界人均耕地面积的1/3。据有关学者的实证研究，农地细碎化的现状造成了我国实有耕地面积5%至10%的浪费⑩。农地越是细碎化，边界和田埂就更多，道路的曲化率就越高，从而造成耕地有效利用的面积减少。这种状况还使相邻农户发生纠纷的几率增加，影响农户的幸福指数和社会的和谐稳定。由于农户各田块之间有远有近，方向不一，一天之内需要奔走于不同田块之间，浪费了农户的劳动力、交通等资源，增加了农业生产成本，这也是影响农民增产增收的一个重要因素。

2. 提高农户农产品市场竞争力和建立现代农业的需要

农民耕种辛苦劳作有两个目的：一是为了生产农产品，自给自足；二是如果有剩余，则拿到市场上去交换，获取利润。从我国的现实情况来看，多数农户的第一个目的已经实现，温饱问题已经不再是问题；从第二个目的来看，从事农业生产利润率很低，农户难以摆脱贫困，走向富裕，这主要是农产品特别是粮食缺乏竞争力造成的。农业能不能振兴，农民能不能富裕，关键在于提高农产品的市场竞争力，建立现代农业是必由之路。

所谓现代农业，是相对于传统农业而言的，其主要特征是在农业中广泛运用现代科学技术和科学管理方法，使农业成为高度社会化的产业，没有现代科学技术的推动就没有现代农业。科学技术与农业相结合就是农业技术，主要由两部分组成：一是农业机械技术，即节劳技术；二是农艺技术，即节土技术。农业机械技术的运用可以节约劳动力，降低农业生产成本；农艺技术可以改良品种，提高农产品的质量，又可以提高单位土地面积的产量，节约土地，增加投入产出率，因而这两种技术都能直接提高农产品的市场竞争力。目前理论界普遍认为，规模经营是节劳技术运用的前提，节劳技术要求规模农业，但节土技术似乎与农业规模经营无关。实际上并不然，节土技术也有规模经营的内在要求。例如，某项优良品种的普及，规模经营者培训的成本较低，效果可能较好，而没有规模经营的分散农户，由于人数众多和构成的复杂性而增加了培训的难度，效果难以保证，普及的成本较高，各农户之间的经济效益差别也可能较大。因此，规模经营是整个农业技术运用的内在要求。

同样，规模经营也是我国农业经济向前发展壮大的内在要求。上世纪80年代之前，我国农产品短缺，农业的首要任务是解决国民的食品供应问题。之后我国实行了家庭生产承包责任制，生产效率大大提高，食品供应问题逐渐得以解决。到了2004年前后，随着刘易斯转折点的到来，农业技术在农业中的应用越来越多，节劳技术的应用更加快捷，资本替代劳动的过程加速。但是，由于农户经营规模狭小，在农业技术变迁的同时，引起了投资回报率下降和资本报酬递减现象。2007年至2013年，粳稻、玉米和小麦的边际资本生产力分别比1978年至1990年下降了27%、29%、19%。按照舒尔茨的观点，克服投资回报率下降的关键在于不断向农业引进新的现代化的生产要素，而这种引进必须以生产主体在某个时期达到临界的最小经营规模才有可能，才能实现各先进生产要素的有效配置。美国农业部的研究显示，在上世纪70年代末，美国大豆、玉米农场的最佳规模为259公顷，北部平原的小麦、大麦农场的最佳规模为597公顷，太平洋沿岸则为764公顷。从各国农业发展的历程来看，由小生产向一定规模集中是一个普遍规律，将新的生产要素不断地运用到农业中来，农业才能从根本上摆脱弱势的趋势，才能摆脱“保护—弱势—再保护—再弱势”的恶性循环，依靠农业自身的力量发展壮大，扩大经营规模是我国农业经济向前发展的必然要求。

实行农地单嗣继承制可以有效阻抑农地细碎化进程，再加上农地流转机制的作用，农户分散化的经营趋势将得以改变，转而向一定程度的规模经营发展。这里，单嗣继承制是关键，没有单嗣继承制，农地经营“散化”的速度在我国会高于集中的速度，就越来越无法摆脱农业的凋敝趋势。有了单嗣继承制，农户经营的规模会一定程度地向集中发展，出现相对的规模经营。有了一定的规模经营，才能提高农产品的市场竞争力和农民的经济收入，农户才能向农业经营追加更多的资金，逐渐推动农业向现代化的目标迈进。

3. 提高农户培肥地力和增加土地投入积极性的需要

2013年全国第二次土地调查的结果显示，我国有耕地20.25亿亩，人均耕地不足1.65亩，人多地少是我国农业生产的基本国情。改革开放以来，农户为了提高产量和农产品的质量，普遍增加了化肥和农药的使用量，造成了土壤持续酸化，严重酸化的耕地已达到21.6%，PH平均降低了0.85个单位。我国每亩的农业使用量比发达国家多1倍，是世界平均水平的2.5倍。目前，我国有1.35亿亩耕地受到了农药的污染。我国农户化肥的施用量更多，超过了世界平均水平的3倍多，造成了土壤的重金属污染。秸秆、干性有机肥、生活垃圾等固体废弃物如果处置不当，也会降低土地的生产力。随着灌溉、收割等农业机械的普遍使用，水利设施、田间道路、电力等公共设施亟需完善，这些都需要大量的资金投入。

实行农地单嗣继承制可以提高农户培肥地力与增加土地投入的积极性。化肥、农药的使用带来了土壤的污染，资金投入严重不足成为制约我国农业现代化的最大瓶颈之一，实行农地单嗣继承制成为必然的选择。从宏观的视角来看，我国法律规定农村的土地是集体所有，即一定范围内的群众集体共有。在此前提下，将土地的使用权承包给农户家庭，农户只有承包权，没有所有权。对农户来说，他承包的农地显然是公地。农户承包的“公地”虽然与哈丁所说的公地有一定区别，即农户的承包权限制了他人非法利用其承包土地的权利，但承包权毕竟仅仅是承包权，有可能到期的那一天，“公地”有重新分配的可能。因此，农户在耕作农地时很难摆脱“公地悲剧”规律的作用，造成农户对农地的保护和投资双乏力。从微观的角度来看，在生产单元——家庭内部也或多或少受“公地悲剧”规律的影响。长期以来，独生子女家庭在农村是少数，一般的农户都是多子女家庭。在一个家庭内部，承包地对各个成员来说在一定意义上也是公地，因为各个成员共同生活，共同劳动，对土地也共同占有。各个家庭成员最关心的是能从土地上收益多少，至于对土地进行必要的保护和投资只是无奈之举，甚至有可能被看作是其他成员应做的事情。如果承包地能够伴随着一个家庭成员的成年就明确归其所有，则情况就有所不同了。被赋予权利的成员必然比其他成员更关心土地，更注意对土地进行保护和投资，因为只有他和承包地建立了直接的、长期的经济利益关系。这样，“公地悲剧”规律就没有了作用的空间，对农地进行培肥和投资就进入了良性的循环轨道。

四、实行农地单嗣继承制的可行性

1. 我国人口城镇化率高于人口自然增长率，剩余农村劳动力能够逐渐被城镇化吸收

农地单嗣继承制能不能实行？关键在于农村剩余劳动力能否顺利转移到非农产业中来。2015年，我国的GDP总量达到685505.8亿元，是1978年的186倍，上升为世界第二大经济体。从就业的状况来看，2001—2015年在农业就业的人数平均每年减少3.3%，在第二产业就业的人数平均每年增加2.3%，在第三产业就业的人数平均每年增加3.4%。2015年在第一、第二、第三产业就业的人员分布比例为28∶29∶43，第一产业最低，第三产业最高，与当今世界各国产业就业人员分布的基本趋势一致。今后，我国在农业就业的人数会逐步减少，在服务业就业的人数会明显上升，这将成为我国就业分布的一个基本趋势，这种趋势为实行农地单嗣继承制奠定了人口分流的基础。

考虑到人口自然增长的因素，城镇化的进程能否抵消这个因素呢？来自国家统计局的数据表明，2001—2015年我国人口的隔年平均自然增长率是0.545%，而人口城镇化隔年平均增长率是2.63%，远大于人口的平均自然增长率（参见表2）。从发展趋势来看，人口自然增长率有下降的趋势，平均隔年环比下降0.28‰；人口城镇化率又有增长的趋势，这种情况说明我国人口的城镇化完全可以吸收人口的自然增长，使农村剩余劳动力逐渐向非农行业转移。由此可见，农村剩余劳动力的转移为实行农地单嗣继承制提供了人口就业基础。

2. 工农存在剪刀差，非农收入高于农业，这种“势差”的存在使农民自觉离开土地成为一种理性的选择

工农产品存在剪刀差，这是一个长期的历史现象，其原因主要有两个方面：一是工业资本利用其垄断或政治、经济上的优势，提高工业品的价格；二是由工业与农业生产方式的不同特点决定的，由于科学技术、现代管理方式的应用，工业能迅速提高生产力，降低生产成本，而在农业中这一过程却相对缓慢，使工业品的相对价格高于农产品。由于工农产品剪刀差的存在，工业的盈利能力明显高于农业，这就使在非农产业就业的劳动者收入较高，在农业就业的收入偏低。这种“势差”的存在使劳动者由农业不断向第二、第三产业流动。从农民的收入构成来看，1978年农民打工的人均收入占家庭人均纯收入总额的2.3%，1990年上升为20.2%，2015年则上升为40.3%。这种情况说明，农民打工的收入占家庭纯收入的比重越来越大，来自农业的收入占比越来越小。收入的高低是调整农民就业取向的经济杠杆，非农的收入较高，农民自然出现了兼业的现象。据调查，我国西、中、东部农民的兼业率分别达到49%、63.2%和66.3%，在全国的城郊地区，农民的兼业率同样达到了66.3%。非农与农业劳动力报酬的差异与农民的兼业行为呈现出正相关性，二者的差额越大，越激励农民从事非农产业。同时，对男性来说，劳动比较报酬对非农就业影响的边际效应明显高于女性，提高1个单位的劳动比较报酬，可以使男性农民每年增加6天非农劳动时间。这种情况说明，在非农与农业劳动报酬存在“势差”的情况下，男性劳动者更容易从农业中分流出来。

由于农业受生物的生长周期、土地、天气、自然灾害、生产成本等因素的影响和制约，相对非农产业来说农业是一个相对弱势的产业，这也就决定了农业劳动者的报酬从总体上总是跟在非农产业的后面，非农产业劳动者的报酬总体上总是高于农业劳动者的报酬。再加上工农产品的剪刀差效应，必然推动农村剩余劳动力向第二、第三产业转移，这种转移是一种自觉的、理性的转移，为在农村实行农地单嗣继承制提供了必要的前提。同时，农地单嗣继承制的实行为农户家庭规模经营提供了必要的制度环境，通过一定程度的规模经营，可以有效地提高农产品的市场竞争力，缩小剪刀差，使农业逐渐摆脱柔弱的颓势。

3. 完善农民的社会保障体系

实行农地单嗣继承制，将使不继承农地的子女转向非农产业就业，其中一部分会进入城镇，另一部分仍然留在农村的非农产业就业。进入城镇的可以纳入城镇居民社会保障体系，留在农村的居民，包括继承了农地和未继承农地的居民，应当纳入农村社会保障体系之内。只有社会保障体系健全了，农村剩余劳动力才能安全地分流出来，土地的保障作用才会越来越弱化，同时，又可以提高农业人员从事农业的意愿和积极性。前文已经提及，农业和非农产业存在劳动报酬差别，继承农地对继承者来说不一定就是“好事”。有学者在日本一些村庄的调查中就发现，继承了农地的长子找对象就比较困难，都有一些找不到媳妇的光棍，有一个村庄长子继承者光棍的数量达到了1/4。可见，在日本土地的保障作用已十分弱小了。我国目前农村社会保障体系尚处于建设和完善之中，这对农业和农村劳动力的稳定有重要意义，从经济能力、政策、政府理念、农民需求等各个角度来看，建立和进一步完善农村社会保障体系的条件已经具备。对此，本文从法制的角度提出一些建议。

首先，制定《中华人民共和国居民社会保障法》。2010年10月我国第一个社会保险法公布，规定了社会保险的指导思想、基本险种、管理机构等内容，确立了我国城乡社会保险的基本框架。但是，社会保险仅仅是社会保障的内容之一，社会保障作为国民收入再分配的一种形式，应当包括社会保险、社会救济、教育保障、社会福利、社会优抚等内容。目前，我国尚无统一的社会保障立法，大多以政策的形式进行调整，内容乱且不完整，亟需制定一部统一的社会保障法典。该法典应当就以下内容作出明确规定：社会保障的指导思想、基本原则、种类和体系，组织机构和管理机关，运作模式，经费的筹集与来源，政府的职责，保障水平的调整机制等。在价值取向上要明确公民权利平等、城乡公共服务水平要逐渐均等化等理念。

其次，加大财政资金投入力度，提高养老和医疗的保障水平。中国统计年鉴显示，我国中央和地方财政2013年、2014年、2015年用于社会保障和就业的支出分别是14490.54亿元、15968.85亿元、19018.69亿元，分别占当年中央和地方财政支出总额的10.3%、10.5%、10.8%，其中中央财政分别承担了4.4%、4.4%和3.8%，地方财政分别承担了95.6%、95.6%和96.2%。这反映出我国财政用于社会保障的支出明显偏低，与发达国家30—50%的支出水平相差甚远，中央财政承担的份额尤其偏低。在用于社会保障的财政支出中，大部分用于城镇，导致农村的养老、救济等保障水平明显偏低。社会保障在国际上通常被认为是“属于全国性公共产品，具有高度外溢性的支出项目”，应作为中央的事权为宜。鉴于中央承担的社会保障支出份额有连年下降的趋势，建议通过立法的形式明确规定中央政府在社会保障中的地位和作用，特别是应当承担的财政支出数额，将中央财政承担的份额提高到目前地方财政承担的水平。只有如此，才能建立起全国统一的社保制度，破解医疗保险、农民工保险、养老保险等在实践中遇到的一些瓶颈，推动我国社会保障制度稳妥有序地建立起来。

第三，制定专门的农村居民社会保险法，设计多层次和多功能的养老保险制度。我国的社会保险法在第二章“基本养老保险”中，仅仅笼统规定在农村建立新型农村社会养老保险制度和账户模式，缺乏可操作性，借鉴多数发达国家的立法经验，应当制定一部专门的农村居民社会保险法，对农民的社会保险进行专门的规范。农村社会保险法律制度以保护人的生存权为核心，主要内容包括养老、医疗、灾害事故、工伤、失业、计划生育保险等方面的内容。当前，需要践行的重点是要把养老和医疗保险做好，养老保险要注意设计的多层次性，首先要建立基本保险制度，这属于生存权意义上的保障。除此之外，还要建立各种基金、终老财产保险（如以房养老）、商业保险、自我保障等保险形式。自我保障除了传统的家庭养老形式外，还包括服务交换等形式。养老保险的多层次设计可以满足不同经济条件的农民对养老保险的不同需求，使之更具人性化和吸引力。养老保险的设计还要注意多功能，即除了保障人的生存权和福利水平以外，还应当同农业现代化、计划生育、农业结构调整等国家政策联系起来。例如，对独生子女家庭实行保险费优惠和提高保险待遇，既有利于计划生育基本国策的实现，独生子女如果转为非农就业又有利于土地流转和农地规模经营，推动农业向现代化迈进。在此，笔者强烈建议在立法时要明确规定用土地换保险的形式，这对农村“养儿防老”观念是一个巨大的冲击，同时对推动农地转向规模经营的作用不可小觑。

第四，完善农民工的社会保险制度。农民工是指具有农村居民户籍在城镇从事非农产业的工人。目前，有关农民工社会保险的规范主要是《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《农民工参加基本养老保险办法》，尚未建立起全国统一的农民工保险法律制度。就现有规章政策的实施情况来看，农民工参保的意愿不强，这又恰好契合了用人单位降低劳动力成本的意向，造成了农民工保险制度执行乏力的尴尬状况。为了将农民工的社会保障落到实处，当务之急是制定《农村居民社会保险法》，在其中列专章规定未在城市落户的农民工的保险制度，明确规定政府特别是中央政府的职责，重点建立和完善能够在城市之间、城乡之间自由流动的养老、医疗、工伤等保险制度。由于现行的社会保险实行属地管辖，不利于农民工社会保险的自由流动，从而使农民工入险的意愿大大降低。由此看来，实行全国统一的养老、医疗、工伤等基本保险制度是大势所趋。总体上讲，养老保险要分层次，农民工可以根据自己的经济条件自愿选择相应的保险等级，但养老保险应作为强制性规范必须购买；医疗、工伤、生育等保险实行城乡融合，逐步提高保障水平，最终实现由生存权型保障转向福利型的社会保障。解决农民工社会保障问题，对促进农村剩余劳动力转移、弱化农民的“恋地情节”有重要意义，必将为实行农地单嗣继承制鸣锣开道和保驾护航。

注释：

① 马克思：《剩余价值理论》，人民出版社1975年版，第511页。

② 马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1975年版，第853页。

③ 汪东升：《地方政府土地失范行为剖析》，黄河水利出版社2016年版，第251页。

④⑥ 刘雨松：《土地细碎化对农户购买农机作业服务的影响分析》，西南大学2014年学位论文。

⑤ 罗必良、李玉勤：《农业经营制度：制度底线、性质辨识与创新空间》，《农业经济问题》2014年第1期。

⑦ 万广华、程恩江：《规模经济、土地细碎化与我国的粮食生产》，《中国农村观察》1996年第3期。

⑧ 刘涛、曲福田、金晶等：《土地细碎化、土地流转对农户土地利用效率的影响》，《资源科学》2008年第10期。

⑨ 黄祖辉、王建英、陈志钢；《非农就业、土地流转与土地细碎化对稻农技术效率的影响》，《中国农村经济》2014年第11期。