推进公立医院“管办分开”改革的思考

何颖

湖南铁路科技职业技术学院 湖南株洲 412000

管办分开，是推进公立医院重大体制机制改革的首要任务，也是难点问题。既涉及多部门、多层次、多领域，又涉及机构如何设置、职能如何定位、权力如何配置等一系列问题。作为管办分开协作组第二牵头城市，我们在总结前段工作实践，参照外地经验的基础上，提出“三个统一明确”的建议。

一、统一明确“管办分开”的机构设置

科学设置办医机构，是实现“管办分开”的前提与基础。从各地改革试点实践看，在大卫生体制下，从国家到省市县设置对应的公立医院管理机构，代表政府履行办医职能，符合我国现阶段国情。这种形式有利于建立统一、高效、权责一致的政府办医体制，充分体现公立医院公益性质；有利于建立科学合理的医疗服务体系，加强公立医院资源调整布局；有利于构建现代医院管理制度，加强公立医院运行成本控制及人财物的管理考核；有利于实施全行业监管，加强医疗行业要素的准入管理；有利于提升医疗服务整体水平，加强对医疗质量、安全的监管评价，对重大突发医疗纠纷事件的应急处置。

具体机构设置：可在各级政府设置公立医院管理委员会，作为高层议事决策机构；在各级卫生行政部门设立医管会办公室，负责组织协调工作；同时，组建隶属卫生行政部门领导和管理的公立医院管理局（处、科），其机构性质为全额拨款事业单位（参照公务员管理），编制可视各地公立医院规模确定。

二、统一明确“管办分开”的职能布置

界定管医与办医的职能，是推进管办分开的关键。实行管医与办医职能分离，必须坚持在大卫生体制内，体现“宏观统一、微观分开”的原则。各级卫生行政部门代表政府履行“管医”职能，从宏观上对公立医院“管规划、管规模、管规矩”；公立医院管理机构代表政府履行“办医”职能，从微观上对公立医院“管人事、管运行、管资产”。

“管医者”的职能可界定为：管规划。立足全局、立足实情，科学规划公立医院区域布局，整合优化公立医院区域资源；适时调控公立医院技术水准；有效保障医疗卫生服务的公平可及性。管规模。依照区域卫生规划，从宏观上制定和调控公立医院基本建设规模，技术设施发展规模，严控机构准入，严控规模扩张，有效避免公立医院之间拼规模、拼设备等恶性竞争行为，引导公立医院从冲动型扩张向理性化扩张转变，从重规模建设向重内涵建设转变。管规矩。依照国家赋予卫生行政部门的监督管理权，从宏观上对公立医院遵守卫生法规、落实政府规划、执行相关政策、完成各项公共卫生任务、公立医院等级评审、综合评价等进行监督管理。

“办医者”的职能可界定为：管人事。负责公立医院人才引进、培训、职称晋升、医德医风建设、院领导班子成员绩效工资考核等工作。管运行。指导督促公立医院建立总会计师委派、总额预算、医疗质量控制、医疗安全控制、运行成本控制、药品、耗材、设备集中招标、医患纠纷处置等现代医院管理制度，引导公立医院由粗放式管理向精细化管理转变。管资产。代表政府履行对公立医院各项收支预算审批、各种基本建设项目、医疗设备添置、医疗设施改善进行监督管理，确保国有资产保值增效。

三、统一明确“管办分开”的权限配置

合理配置、明晰管医与办医的职权，是建立统一高效、权责一致政府办医体制的核心。为此，必须理顺和明确不同层级、不同部门的相应权限。

合理确定管人权。按照“党管干部”原则，将公立医院院长及其班子成员考察任免聘用权合理下放给政府医管会及卫生局、医管处。可以明确，院长由党委组织部门会同卫生局、医管处共同考察，报党委批准，医管会聘用，副职由卫生局会同医管处考察，报卫生局批准，院长聘用。党委书记、纪委书记由同级党委任免、工会主席依法产生。

合理确定管财权。各级财政部门对公立医院的各种补偿性投入，在坚持总额控制的前提下，将年度资金的具体分配使用权下放给卫生局及医管处，由卫生局及医管处根据公立医院总体发展规划，重点学科、专科、人才队伍、基本项目、设备设施建设，确定资金投入方向，确定资产分配额度，确保财政资金有效使用，确保管医者、办医者对公立医院管理与发展调控权的落实。

合理确定管事权。要按照“宏观统一、微观分开”原则，理顺政府相应职能部门、公立医院管理机构、公立医院内部决策机构的职权。理顺政府相关职能部门的权限。在宏观上，组织部门控制公立医院决策层面的职数、党政主要领导的选拔任用；编制部门对公立医院实行编制控总额、人员控总数、结构控比例；人社部门控制公立医院职工工资总额；财政部门控制公立医院的投入规模；卫生部门负责调控公立医院发展规划，各种技术资源的准入审批。

理顺公立医院管理机构的权限。明确管理机构履行对公立医院年度计划和财务预决算审批权，大型设备、药品和高值耗材集中招标采购权，人才引进、培训审定权，医院班子成员绩效工资考核审批权，医疗质量安全、医院运行成本控制考核监督权。

理顺公立医院决策层的权限。医院理事会、院务会及其理事长、院长，履行符合人事管理规定的医院中层干部聘任与解聘权；医务人员绩效工资分配权；引进人才、技术的决定权；符合区域卫生规划的重点学科、专科建设的决定权。