社会燃烧理论视角下重大项目“稳评”机制的完善——以昆明PX事件为例

白鹭1

西安交通大学公共政策与管理学院 陕西西安 710049

[摘要]本文基于社会燃烧理论视角，以2013年5月发生的昆明反对PX项目这一典型事件为例，分析该事件中的可燃物、助燃剂、燃点等因素，探讨了昆明PX事件发生、发展动因与演进过程，进而就如何化解与防范项目社会稳定风险明确提出“稳评”机制的完善路径，从而为如何发挥该机制在科学决策、源头预防等方面的积极作用提供了理论指导。

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关键词 ]社会燃烧；重大项目；稳评机制；昆明PX事件

2015年4月6日，福建漳州PX项目爆炸，这一曾在2007年因项目上马引发当地公众群体性事件的重大项目再次引爆了国内舆论，随着公众、媒体对项目爆炸进展的跟进，政府与企业、公众等共同治理模式的倒逼，公众对政府风险管理能力的信任等问题不断抛出，与此同时，也将我国政府重大项目“稳评”机制推到项目实践的风尖浪口，引人深思。

目前，我国重大项目评估实践中仍存在对社会稳定风险因素如何发生、因何发展、演变，其风险关键节点在哪里及如何防控等诸多问题认识不清的状况，如何确保经济建设与社会稳定双赢，如何有针对性地解决上述问题仍需要强大的理论支撑。此外，如何将现有稳评机制的各个环节加以完善，切实落实十八届三中全会指出的“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制（即“稳评机制”）。”2，使其作为必要嵌入机制引入到重大项目推进的各个节点成为理论研究者与稳评实践者探索的热点。

本文拟从社会燃烧理论这一更为广阔的理论视角，以昆明PX重大项目为例为“稳评”中存在的上述问题构建理论基础，破解该机制完善应对路径的难题。

1、社会燃烧理论与重大项目社会稳定风险

1.1社会燃烧理论主要观点

社会燃烧理论最早由由中科院院士牛文元首次提出，该理论将社会风险的爆发积累与物理学中的燃烧现象、机理进行了合理类比，旨在为研究社会风险的产生、演变和预警提供依据。

自然界燃烧的三要素是可燃物、助燃剂、燃点。社会稳定风险产生的三要素依次为：①可燃物：引起社会无序的基本动因，人与自然或人与人之间一定的利益冲突产生的风险因素；②助燃剂：引发社会系统更加脆弱的“脆弱化作用”，如媒体的误导，谣言的传播，信息发布渠道和政治制度不完善，社会心理的放大等加大社会风险、激化矛盾的因素；③燃点：社会风险积累到一定程度时，通常一些具有规模和影响的突发性事件成为社会风险爆发的导火索，形成一种打破社会系统稳定状态的临界点值。3

1.2重大项目社会稳定风险

社会燃烧理论目前多应用于社会稳定预警系统、社会稳定调控系统、及群体性事件演化的研究，而将其用于重大项目社会稳定风险评估领域的尚属少数。且绝大多数学者并未能将社会燃烧理论中的三要素在其研究问题中具体化，对问题的针对性较弱[4~6]。此外，这些研究多是进行定性逻辑论述，缺乏实证研究分析，未将理论应用上升到机制层面，也为本文的研究提供了空间。

本文在现有研究基础上，结合重大项目社会稳定风险的特点，将其中的燃烧要素作一具体化梳理（见表1），以增强理论的适用性、问题的针对性，以便更为深入的分析项目中社会燃烧事件发生、发展的原因、机理，并为提出“稳评”机制风险防范、化解的完善路径做好铺垫。

2、案例分析与讨论

2.1案例简介

昆明PX事件是指2013年5月4日前后，昆明市公众多次聚集游行反对在昆明市附近草铺工业园区建设1000万吨炼油（可能含剧毒物质PX项目）重大项目而而引起社会不稳定的大规模群体性事件。该事件是近年来多起PX项目事件中最新的案例，其伴随着近年来PX项目社会风险因素的多样化和复杂性，具有较强的代表性，更具有探讨的意义。

2.2案例讨论

2.2.1昆明PX事件燃烧的可燃物

该项目的核心利益相关者，云南省、昆明市政府与周边公众的利益诉求相去甚远。政府在巨额GDP的价值观驱动下，在前后多次新闻发布会中称其“通过审批”、“好项目”，而公众在对PX项目对身体健康损害、对环境造成影响的健康权利、环境保护的诉求下，认为其是“坏项目”，利益诉求的尖锐冲突成为该事件中的可燃物，为PX项目的“燃烧”奠定了基础。

2.2.2昆明PX事件燃烧的助燃剂

（1）风险沟通：①谣言或小道消息：2012年11月，公众获知该项目的存在是来自小道消息的传播，之后，因无官方消息的公开及与官方沟通无效的情况下，公众只好借助于网络发声质疑项目中风险情况，政府风险管理等，期望得到政府答疑。直至2013年3月底，政府才迫于舆论压力，召开新闻发布会。但在此风险沟通过程中，政府并未就公众关心的核心问题、具体细节做出回答，而是简单的介绍项目。缺乏风险沟通机制，风险沟通的效果不尽人意。②媒体传播：学者赵玲等7曾对该事件中自5月1日~5月20日的微博舆情进行关注，由其分析数据不难看出，在网络资源发达的大数据时代，新闻媒体和网络的迅速发展，特别是QQ、微博等线上实时性裂变式传播能够对事件进行快速直播，使更广范围里的人了解微博事件的发展状况，对线下社会中群体性事件的发展有不可忽视的作用，易引起社会舆论的轩然大波，从而造成大范围影响，成为社会风险爆发强有力的助燃剂。（2）公众与政府风险感知差异；政府在推进对其主导或支持的PX项目时，对项目的风险感知是较低的，他们更多是出于推动当地的经济发展，改善公众生活，因此感知到的利益高于风险，认为是真正的好项目；相反，当地的许多公众却对政府眼中的“好项目”不认可、不答应，两者之间的风险感知差异巨大，随之由这种差异性导致了不同的风险应对行为8，感知差异的助燃作用使得原本可以化解的社会风险不断放大。（3）公众参与制度欠缺；在对昆明PX项目环境影响评价中，环评主体为政府部门与第三方主体中石油华东勘察设计研究院，而第三方主体的公正性尚遭受质疑。整个评价过程中缺乏公众这一重要利益相关者的实质性参与。尽管昆明本地环保组织作为公众代表，对该项目进行了现场调查，但政府所称“环评报告有密级，核准过程的关键环节公众可参与”及“论证结束后会有民意咨询过程”，最终均是不了了之。公众参与制度欠缺，激发了公众对参与权利缺失的不满，推动事件不断恶化。（4）公众对政府信任缺失；从发布会具体调查细节的缺乏，政府的一步步避而不答，到恳谈会走过场；从对项目是否含有PX项目的质疑，到对地方政府部门的监管项目风险能力的怀疑，再到实地考察“不解决实际问题”的强烈不信任，公众对政府的不信任感逐步加强。而这种不信任更使两者间的风险沟通、风险化解措施受制，加速了群体性事件的产生。（5）机制、体制的不配套；①项目的环评和稳评脱节；云南省环保厅作为项目环境审批部门，项目环境影响评价部门，始终没有将环评具体内容予以公开；本应由重大项目上马审批部门—发改部门牵头的前置性程序—项目的“稳评”没有在事件中体现；②“稳评”尚没有进入法律程序，还未能作为项目上马的刚性前置程序。由此，激烈的利益冲突缺乏合法化解渠道，矛盾愈发突出。

2.2.3昆明PX事件燃烧的燃点

昆明PX重大项目所酝酿的两次群体性抗议事件先后发生，且在第一次群体性事件之后，仍然被动的风险管理措施，再次引发抗议事件，使得社会稳定平衡点被打破。

2.3结论

总之，昆明PX项目中可燃物的存在，助燃剂的多样性形成强大的助推合力，最终社会风险超过阈值达到燃点，形成了民众聚集抗议的结果。

3、社会燃烧理论视角下的政策建议

（一）拓宽稳评机制中风险沟通渠道，加强风险沟通：

（1）公开官方消息，及时解答公众疑惑：政府在项目推进的各个阶段要拓宽与公众线上、线下多种风险沟通渠道，定期、及时以官方形式公开正式消息，公开透明的消息稳定人心；

（2）借助大数据平台，引领正确的舆论传播导向：以大数据为平台，在项目规划前期加大项目的宣传力度，及时把握舆论动态，引领正确的舆论导向，使评估信息公开、透明；

（二）重视公众与政府风险感知差异，缩小感知差异距离：

稳评中应高度重视风险感知差异的存在，并加强如风险分析、风险分析评估环节中的风险感知调查、公众与政府座谈意见表达等，增加对项目的共识，缩小感知差异的距离；

（三）完善公众参与制度，加深公众参与程度：

积极将公众参与引入到稳评机制评估程序中的各个环节，切实做到公众实地考察、公众意见表达、公众意见反馈等，使得公众成为重大项目社会稳定风险评估的重要评估主体，对项目决策产生影响；

（四）提升政府风险应对能力，增强政府信任：

在项目的科学合理规划之下，提升政府对项目运行中风险的监测、监督、应急能力等，增强公众对政府的信任，增加对项目的支持度，有利于化解项目过程中的社会稳定风险；

（五）完善配套措施，发挥机制效力：

（1）完善重大项目与环评制度，使二者配套，并细化各项目领域机制，使项目的环境风险与社会风险得到双重评估，降低风险爆发的可能性；（2）加快稳评机制的立法进程，使其拥有合法地位，拥有更高的法律效力，成为重大项目上马的前置性、刚性程序。

总之，本文借助社会燃烧理论，提出重大项目“稳评”机制的完善路径，为该项工作纵身发展的创新提供了一些思路。而如何结合项目稳评实际，充分发挥机制在科学决策、源头预防等方面的积极作用，还需要稳评理论研究者与实践工作者的继续探索。

作者简介

1白鹭，女，1990年生，陕西西安人，现为西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与危机管理。

注释

2中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R]．北京：中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,2013.

3牛文元.社会物理学：学科意义与应用价值[J]科学论坛，2001,54（3）：32-35.

4李开孟.投资项目社会稳定风险评估讲座社会燃烧理论框架下的重大项目社会稳定风险管理(六) [J].中国工程咨询,2013,07:73-75.

5杨芳勇.论社会燃烧理论在“重大事项”上的应用——重大事项社会稳定风险评估的理论基础与方法模型[J ].中共浙江省委党校学报,2012,04:106-111.

6单飞跃,高景芳.群体性事件成因的社会物理学解释——社会燃烧理论的引入[J].上海财经大学学报,2010,06:26-33.

7微博对群体性事件助燃的动力学机制分析——以“昆明PX事件”为例.情报杂志.2013年8月第32卷第8期:50-56.

8黄杰,朱正威,赵巍.风险感知、应对策略与冲突升级—一个群体性事件发生机理的解释框架及运用[J].复旦学报(社会科学版),2015,01:134-143.