PPP模式下的基础设施建设投融资存在的问题与对策

李伟舵 中共湖南省委党校 湖南长沙 410006

[摘要]人民群众对于基础设施建设的要求越来越高，尤其是十二五规划突出民生的重要地位，然而单靠政府财政已经不能满足日益增加的基础设施投资需要，从而产生了PPP模式的运行方式，PPP模式基础设施建设融资直接推动着加快城市基础设施建设。本文讨论了PPP模式的基础设施建设融资存在的问题以及相应的对策，做了详细的分析和阐述，以供大家参考。

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关键词 ]PPP模式；基础设施建设；融资；问题；对策

引言

近几年政府财政和国有企业经营普遍存在着效率低、亏损的现象，社会和经济的从一般公共财政意义来说有着双重的经济效益。基础设施所提供的产品和服务的价格需要政府来控制，其主要依据是公众的承受能力和社会发展的需要，这样就导致了项目融资的要求不能在基础设施项目自身经营中得到满足。项目PPP融资模式是在这种需求和现状下产生的“公私营合作”的模式。私营公司的是为了获得投资回报的项目，最终实现其经济效益，而政府是主要是通过投资以实现最大的社会经济效益。PPP模式就是将两者结合起来，能达到一个双赢的局面，PPP模式成功的关键是政府能够通过扶持措施，使其能够提升项目效益，也是一般项目无法实现的一个主要的区别。

一、PPP模式的定义

PPP英语Private Partnerships的简称及“公私合伙制”，是一种公共部门和私人企业合作生产产品或者服务方法。PPP模式是包含多种模式，比如：DBFO（设计-承建-投资-运营）、TOT（转让-经营-移交）、BOT（建设-经营-移交）等。PPP遵循项目衡工量值原则，实行风险分担机制。政府在PPP模式融资平台公司中能够参与到项目中，与私人公司通过合作机制共同分担相应的风险和获取项目的收益。经营项目特许由私人公司投资或者参股，建立相应的监管制度，使其政府与私企双方都能够发挥各自的优势，整个项目中节约经营和建设的成本，还能保证公共服务质量。采用PPP模式在一些准公共物品性质的城市领域能达到更好的效果。

二、我国PPP模式的应用现状和存在的主要问题

（一）目前PPP模式存在的状况

PPP模式在我国已经被引入到项目建设中，但是在现有的制度还不够完善，存在着大量的问题没有解决。因此，PPP模式在我国还没有广泛的应用起来。

（二）PPP模式的存在的状况

PPP模式中均存在一些问题，比如：BOT模式有可能与规划及环境的要求相冲突。TOT模式更新的实施不包括在契约中，这对于新添加设施的建设和运营带来很大的困难；变更契约可能增加施工的成本和费用；政府缺乏明确的契约管理程序制度。

（三）我国PPP模式问题分析

1、实际工作中与理论基础大相径庭

当前，我国PPP模式在实际实施中并没有按照理论上的模式去实施，还没有脱离财政支出的现状，资金方面不到位，导致基础设施无法及时配备。

2、风险分担没有相应的结构

在这种特殊的经济属性和特征情况下，PPP模式在基础设施建设中难免会存在一些竞争、财务、需求和营运等方面的风险。在我国缺乏专门负责风险管理的结构，致使PPP模式中基础设施建设受到很大的限制。

3、法律法规制度不健全

PPP模式的优势要想正常的运作，必须要有一个健全的法律法规制度来保障。当前，我国在PPP模式的法律法规制度还不够完善，严重影响其正常运作，比如：特许经营权的授予方式与中国现行土地使用权的出让制度就存在着矛盾。依照法律，土地使用权要经过拍卖、招标、挂牌等方式获得，然而政府依照土地使用权出让的制度，就不能确保中标者获得土地使用权的一定是特许经营人。

4、PPP模式中政策支持体系不完善

政府在PPP模式中，承担着参与者、监督管理者和引导者的身份。此外，政府还承担着政策完善的身份。在管理过程中很多不可预见的事情随时会发生，这就需要政府不断的去完善体系，利用多重身份来发现问题并予以解决。

三、多元线性判定模型的研究

1968年Altman首先将多元线性判别法引入财务危机预警研究领域。汇总产生的总判断值运用多重财务指标来预测财务的风险，企业的风险可以通过建立一个多元性函数模型来反映。这种多元性函数模型是20世纪60年代爱德华·阿尔曼提出来的，是一个根据大量企业财务报表的经验模型，建立时用统计方法。计算其加权平均值Z值，是一定权数的5个财务比率。其公式如下：

Z=0.012X1+0.014X2+0.033X3+0.006X4+0.999X5

其中：

X1=营运资金÷资产总额×100

X2=留存收益÷资产总额×100

X3=息税前利润÷资产总额×100

X4=股份市值×负债账面价值总额×100

X5=产销售收入×资产总额

这个模式结合企业偿债能力的指标(X1，X4)、获利能力指标(X2，X3)以及营运能力指标(x5)5个变量，预测企业的综合分析风险，使之成为更为科学的单变量预警模型。例如：国内首条具有自主知识产权的中低速磁浮交通线路——湖南长沙磁浮工程预计今年12月投入试运行。

湖南长沙跨入“磁浮时代”，也步入政府资本和民间资本合营基础设施建设的“PPP时代”。地方政府债台高筑，“土地财政”饱受批评，而加快推进城镇化又需要更多资金，而企业的加入可以融入资金。政府部门对于PPP项目中后期建设管理参与时间会很长，企业对于项目的前期立项、科研参与的时间更长。两者都是项目中全程的参与者，需要双方的全程参与合作，是理想的新型“混合所有”。磁浮定价太高，市民可能会选择其他方式；定得太低，可能资金回笼周期变得极为漫长，风险也更大。这种多元性判定模型使得政府方和私企方计算出在项目中存在的风险，将政府和企业的风险降到最低。

四、PPP模式在我国基础设施建设融投资中解决问题的对策

（一）政府职能和观念的转变

1、政府部门通过自身定位的改变。一个是要彻底的转变单一传统的财政资金投资观念。另一个是政府不可以使自身退出市场机制运作的投资建设领域。政府部门要转变在基础设施投融资中主导地位向指导、监督企业的角色转变。要在PPP中自身既是一个参与者也是一个督导者，指导企业与政府能更好的合作。

2、有效的监管构架的形成

PPP项目中要有一个良好的监管框架，监管框架的结构是否完善直接关系到整个项目的运营顺畅及能否顺利完成。政府部门设立一个监管的承诺结构，来确保企业资金安全，同时给企业制定相应的激励制度。价格规制方面还要相应的去完善，私营部门在PPP形式中，通常有定价权利，私营部门在负责的公共项目中提供服务价格，价格的高低不但影响企业自身的利益，还直接关系到社会公众的福利。因此，制定有效的监管机构在PPP基础实施建设中是很重要的。

3、政府部门对法律制度完善的对策

PPP项目涉及面非常广，政府、企业各个部门都有参与、法律关系也涉及很多部门，是一项庞大的复杂工程。这就需要政府部门制定相关的法律制度来进行制约和规范，建立一个完善的法律法规。只有在法律法规强制执行下才能保证政府和企业按照签到的合同去实施，才能防止政府利用权力改变公共项目建设或者干预民营企业的经营，使企业投资者、社会、国家的利益受损，不能使PPP基础设施建设达到最初的目的。

（二）PPP模式中要加强人才培养

PPP模式需要综合型的人才要懂得法律、合同管理、经济、专业技术以及财务等各个方面的知识，只有这种综合型的人才才能在复杂的PPP模式中操作自如。我国的PPP模式缺乏实际操作经验。所以，就需要培养大量的开拓型、复合型的人才，使政府与企业能顺利合作，高效的完成立项、签约实施的任务。

（三）政府和企业体制和建设经营理念差异的对策

政府和企业的体制和建设经营理念存在着很大的差异，这就会导致在合作中必然出现分歧，以至于影响PPP建设设施中施工和进度。以此，政府和企业双方依靠专门机构力量，探索出双方之间的差异，借助国外PPP项目先进的经验，制定出适合我国基础设施建设PPP项目的方法，以达到缩小政府和企业之间的差异的目的，使PPP模式得以顺利开展。

（四）加大集资的渠道，并以此降低集资的成本

上市融筹资和商业银行贷款是我国基础设施项目融资的主要渠道，这两种融资的成本高，渠道狭仄，对PPP模式项目是十分不利的。为确保PPP项目能正常的运作，一定要寻找融资的渠道，来尽量的降低其成本。首先，解除限制外国政府贷款和国家政策性银行贷款。其次，允许大型基金投资基础设施如住房基金、保险基金等等在PPP项目上，使证券市场倾斜于基础设施产业上。

结语

城市基础设施在现代化城市中的地位越来越重要，人们的生活越来越依赖城市基础的设施。为了满足人们的需求必须要加快城市基础设施建设，以实现城市居民生活水平的提高、促进城市可持续发展。在此背景下，政府融资平台就成为了城市基础设施建设的主要承担者，融资方式转变至关重要，PPP模式的应用加快我国城市基础设施建设步伐，继续推进了城市经济的发展。建设的领域越来越多，有效的解决了基础设施的问题，PPP模式推动我们基础设施通融资建设的发展起到了很好的推动作用。

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作者简介

李伟舵（1975，4-）男，汉族，湖南邵东人，中共湖南省委党校副教授；研究方向：金融与贸易,产业经济学。