公共危机管理中政府与社会良性互动的研究

王怡

乐山师范学院政法学院 四川乐山 614000

[摘要]在公共危机管理中，政府占据着主导的地位，社会力量也有着不可替代的重要作用，需要政府与社会力量之间实现良性互动。然而在当前的政府与社会的互动中，还存在着互动意识差、互动基础弱，互动机制不完善等问题，影响了公共危机管理的效果。根本原因在于缺乏健全的危机管理体系、缺乏强烈的危机意识、缺乏主流的社会道德观念、政府的全能体制缺陷以及政府考核机制合理性比较差等方面。因此，必须从增强政府和社会的危机意识及互动意识、全面培育社会力量、制定完善的互动体制三方面入手，建立和完善政府与社会力量的良性互动关系。

[教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ]公共危机管理；政府；社会；良性互动

当前，我国社会正处于转型的时期，在经济快速发展的同时，社会制度和结构也不断地发生变化，在这个过程中，社会矛盾不断地加深，进而出现了各种各样的社会问题，严重的影响了社会的健康有序发展。另外，近年来各种自然灾害不断地发生，不仅危害了人们生命财产安全，也给社会的安定带来一定程度的影响。在这样的社会发展背景之下，政府的公共危机管理能力面临了更高的挑战，在政府实际的公共危机管理中，能力不足表现的比较明显，这就需要寻求非政府力量来弥补政府存在的不足之处，由此可见，政府与社会良性互动的研究对于公共危机管理来说，有着十分重要的意义。

一、公共危机管理概述

（一）公共危机的概念

危机通常发生在人们的预料之外，属于灾难性事件，而公共危机的重点在于“公共”，与普通意义上的突发性危机相比，二者之间有着非常大的区别。通常来说，公共危机发生在一定的区域内，区域范围内的人们生命财产安全、公共设施安全都会受到比较严重的影响，属于大型危机事件。公共危机包含自然灾害以及人为群体性事件两种，所谓自然灾害，是指人们无法预料的客观危机事件，比如地震、泥石流、洪水等，一旦发生自然灾害，灾害地区及周边地区都会受到不同程度的影响，造成的经济损失是无法估量的，在对自然灾害进行治理时，通常由整个社会的力量共同进行；所谓人为群体性事件，是指多人非法聚集在一起发生的攻击性事件，一般来说，这种事件的主要原因就是社会矛盾，此类型的公共危机事件发生之后，社会会受到比较严重的影响，不利于社会的安定团结[1]。

（二）公共危机管理的内涵

近年来，公共危机事件发生的越来越多，给社会的发展带来了比较严重的负面影响，为了降低这种影响，就需要进行公共危机管理。具体说来，公共危机管理可以分三个步骤来进行：第一，公共危机事件预警，在公共危机管理中，事件的预警是比较重要的一个环节，通过对某一区域公共危机事件的科学预测，有效的掌握可能发生的公共危机事件信息，同时，还需要持续的进行观察，一旦事件发生，能够通过信息渠道及时的将信息传递出去；第二，公共危机事件的治理，在公共危机管理中，治理工作是管理的核心，公共危机事件发生之后，相关的部门要针对事件制定出完善的治理方案，在进行治理方案制定时，及时性是必须要保证的，以便于最大限度的降低产生的影响及损失，在治理的过程中，政府还应该充分的发挥社会各界的力量，通过合力来提升公共危机事件治理的效果[2]；第三，公共危机事件灾后重建修复，公共危机事件发生之后，不仅会危及人们的生命财产安全，还会对公共设施造成破坏性的影响，这就需要政府进行重建修复工作，以便于人们的生活及生产能够正常的进行，另外，公共危机事件的发生还会给人们的心理带来比较大的影响，因此灾后重建修复工作中，还应还包含受灾人员心理的修复，通过专业人员的心理引导，帮助人们摆脱灾难的阴影，重拾信心，积极的投身到家园重建工作中。

二、政府与社会良性互动的重要意义

（一）提高政府的行政效率

在一个国家中，公共行政部门承担着管理各方面事务的责任，而评价其管理能力高低的标准就是行政效率，同时，行政效率还能够反映出公共部门在人们心中的公信力水平。我国的政府在发展的过程中，逐渐的向着高效及服务型的方向发展，由此一来，行政效率的提升成为政府工作中的重点。在提高行政效率的办法中，充分的利用社会组织力量是一个比较有效的办法，将公共管理事务拆分之后分配给不同的社会主体进行治理，从而显著的提升行政效率。具体到公共危机管理中，政府主要发挥的作用就是宏观调控，也就是说，根据具体的实际情况，政府制定出完善的整体治理方案，随后进行合理的分工，每项工作都由不同的社会组织来承担，这是因为社会组织所具备的灵活性是比较高的，他们在进行公共危机事件治理的过程中，可以根据实际的情况来进行集中或分散。由此一来，在政府的统一领导下，充分发挥社会各界的力量，提高政府的行政效率。

（二）促进政府职能的转变

近年来，我国深入的开展行政体制改革，在改革的过程中，关键性的问题就是政府职能的转变，通过职能的转变，实现政企完全分离。分离之后，政府、社会以及市场之间就需要通过社会组织的调节作用来实现和谐统一，由此可见，在政府职能转变的过程中，社会组织起着十分重要的作用，从某种意义上来说，也正是政府职能的转变才促使社会组织产生。在政府职能转变不断深入的过程中，一些原本由政府承担的职能转移到社会组织上，有效地弥补了政府全权管理时的缺陷，公共危机管理中，通过政府职能和社会组织力量的共同作用，有效地提升了公共危机管理的水平[3]。在公共危机管理中，通过社会力量作用的发挥，有力的支撑了政府职能的发挥，将政府失灵带来的影响有效地缓解，促进政府职能的完全转变。

（三）促进非政府组织的发展

在社会组织长期的发展历程中，独立性比较差一直是存在的问题，其发展过度的依赖于政府，这对社会组织的发展来说是比较不利的，因此，必须要实现社会组织的独立发展。不过，社会组织的独立发展并不是脱离政府，而是在政府适当的支持下来实现独立。社会组织的主要目的就是促进公共事业的发展，而在进行公共事业管理时，处于第一位的管理主体就是政府，因此，社会组织的独立发展还需要与政府保持良性的互动关系。当社会组织与政府之间进行良性互动时，社会组织的人才及资金积累就会发展的更好，公共事务的管理如果单单依靠政府，那么管理效果并不会十分理想，还需要充分的发挥社会组织的力量，这样才能具备非常好的管理效果，在社会组织参与的过程中，政府会为其提供人力以及资金方面的支持，由此，就会在一定程度上促进社会组织的发展[4]。另外，通过与政府之间的良性互动，社会组织还能够获得更多社会公众的认可，进而实现自身的快速发展。

三、公共危机管理中政府与社会互动中存在的问题

（一）互动的意识比较差

在对公共危机进行管理时，政府与社会力量之间的互动意识还比较差，主要体现在两个方面：第一，政府层面互动意识比较差，各级政府在开展公共危机管理工作时，经常会选择孤身一人进行，缺乏对社会力量的有效整合，甚至是抗拒社会力量的加入，由此一来，管理的效果就会比较差，在进行公共事件预案的制定时，政府一意孤行，忽视社会组织、专家及群众的意见，进而导致预案的科学性比较差，而在公共危机发生之后，政府第一反应是将事实真相隐瞒起来，同时，对于社会力量的参与和帮助秉持拒绝的态度；第二，社会力量的参与意识比较差，对于公共危机管理，很多群众、企业等还存在认识上的误区，他们认为这只是政府的事情，自己没有权利也没有义务参与进去，受此种思想的影响，当公共危机事件发生时，对灾民的救助、灾后的重建等工作漠不关心，这种意识的存在导致其参与公共危机管理的意愿比较差，另外，对于家庭防灾设施，很少有居民进行此项投资，因此，家庭中并没有防灾设施，这也是社会力量参与意识差的一个重要表现[5]。

（二）互动的基础比较弱

第一，非政府组织还比较弱。近些年来，我国的非政府组织发展速度越来越快，注册民间组织的数量越来越来越多，根据民政部门注册登记的数据来看，在民间组织类型中，社团、民办非单位以及基金会的数量占据的比重是最大的，实际上，除了注册的民间组织之外，还存在很多没有进行注册的民间组织。在民间组织发展的过程中，其分布及活动领域越来越多，逐渐的提升了对社会的影响力[6]。尽管从数量上看是非常庞大的，但是发展仍然比较薄弱，这主要体现在三个方面：第一方面是社会组织过于依赖政府，当前，很多社会组织的前身为政府的行政部门，或者是最初创办时由政府主导，尽管已经变成了社会组织，但也只是名义上的，在体制和观念方面并未作出改变，因此，这类社会组织并不是真正意义上的社会组织，而是政府办事机构；第二方面，社会组织面临着比较严重的合法性困境，当前，在对社会团体以及民办非企业单位进行管理时，实施双重管理体制，一重为登记管理机关管理，一重为业务主管单位管理，由此一来，社会组织在民政部门登记注册之前，就需要先寻找一个单位进行挂靠，对于社会组织选择的挂靠单位，法律有着比较高的规定，这导致很多企业不愿意为社会组织提供挂靠，由此一来，社会组织就无法进行登记，在开展一些活动时，就成为“非法”活动，这在很大程度上影响了社会组织的发展；第三方面，资金的制约，通常来说，政府资助、会费和营业收入以及各类捐款是社会组织主要的资金来源，不过，大部分的社会组织资金来源为后两种，由此就导致社会组织的发展受到资金的制约。第二，企业在风险防范上的投入有限。企业以盈利为目的，同时还需要在生产过程中保证安全性，不过有些企业在发展的过程中过分追求经济利益，对于保证安全生产的安全防护措施、救援队伍等并不重视，从而导致企业在进行生产时，安全隐患比较多，这就在很大程度上阻碍了其在公共危机管理中作用的发挥[7]。第三，社会公众自救、互救能力比较差。经过相应的调查发现，80%以上的社会公众对自己日常生活中指定的避难场所一无所知，这也反映出了在应对危机时，公众的自救意识、自救能力都比较差，一旦发生危机事件，公众就会陷入到极度慌乱的状况中，进而错失最佳救助时机。

（三）互动的机制不完善

在公共危机事件应急方面，政府需要进行应急教育、培训、演练以及引导，然而从政府公共危机管理的实践来看，这些方面的工作还比较缺乏，只停留在喊口号的阶段，缺乏有效的实际效用，导致公众的公共危机事件应急意识、应急能力比较差，无法形成良性互动。前面已经阐述过，公共危机管理主要包含三个阶段，在这三个阶段中，政府以及社会力量各司其职，通力合作，科学的进行管理，然而哪些事情由谁承担并未进行明确的规定，从而导致政府和社会对自身承担的职责不明确，在进行公共危机管理时，社会力量只能是被动的被调动，无法主动的发挥作用，在很大程度上限制了社会力量作用的发挥[8]。在政府长期的公共危机信息披露中，通常政府只将好的一面展示出来，即使出现问题，政府也会选择隐瞒，从而导致政府与社会进行沟通时，存在着比较严重的沟通不畅的情况，进而导致社会力量无法有效的参与公共危机管理，影响了危机的解决效果，同时，这也给政府的形象带来了比较大的负面影响。

四、公共危机管理中政府与社会互动存在问题的原因

（一）缺乏健全的危机管理体系

在危机管理体系中，包含法律体系和组织体系。首先是法治体系不健全，经过多年的发展，我国已经具备了一些公共危机管理方面相关的法律法规、应急预案，然而，这些法律法规还存在着不完善的地方，主要表现在以下几个方面：在紧急情况下，应该具备特殊性程序规范，然而在这些法律中并不具备此方面的规范内容；对于公共危机信息公开，法律中的规定还不明确等。由此一来，在进行公共危机管理时，就缺乏明确的法律依据，导致政府与社会无法明确自身的职责，影响公共危机事件治理效果。其次是组织体系不健全，在进行危机管理时，并没有常设性的综合协调部门，这样一来，就会存在一个公共危机事件由几个部门负责或者一个部门负责多个危机事件的情况，进而严重的影响了管理的效果。

（二）缺乏强烈的危机意识

近年来，我国的发展都是比较平稳的，因此，各级政府就将主要的精力放在经济发展上，对于公共危机事件，政府以及社会都缺乏正确的态度，由此一来，就导致政府及社会的危机意识比较差。之所以危机意识都比较差，是因为在改革开放以后，我国的各级政府都致力于经济建设，而且在对政府的政绩进行考核时，一个非常重要的标准就是经济建设任务完成情况，这样一来，对于社会的协调发展，政府就会缺乏正确的重视，导致社会在发展的过程中存在一定的导致危机发生的隐患，长此以往，就会导致危机的发生[9]。另外，对于危机教育，我国并没有充分的重视，从而导致政府及社会的危机意识都比较差，而且社会公众的意识过于乐观，当真正的发生危机时，公众会立即陷入极度恐慌中，最终在对待危机事件时，缺乏理性的情绪，给社会的发展带来严重的影响。

（三）缺乏主流的社会道德观念

在社会发展的过程中，为了保证社会正常的发展，就需要一定的约束条件，除了法律之外，最为有效的约束手段就是道德，通过道德手段，有效的弥补了法律的空白之处。在我国社会转型的关键时期，主体性的社会意识是非常重要的，通过核心价值观念的指导，来规范社会公众的行为。然而，在我国当前的社会中，这种主体性的社会意识比较差，人心比较涣散，从而导致整个社会道德观念缺失[10]。现今，社会中充斥着各种不良的风气，很多人未能抵制住不良风气的侵袭，导致自身的道德缺失，做出了很多危害社会的行为，比如腐败行为、投机行为等，受此影响，人们参与公共危机管理的意识就会比较差。

（四）政府的全能体制缺陷

在新中国成立初期，我国实施的经济体制为计划经济，为了促进计划经济的繁荣发展，我国构建了全能政府，所谓全能政府，就是由政府来管理一切事务，社会并没有管理的权力。转型到市场经济之后，这种全能政府存在的缺陷逐渐体现出来，主要表现在三个方面：第一，政府与社会的定位均存在偏差，在全能政府中，政府占据着至高无上的地位，事务均由政府来管理，社会生活的方方面面都需要由政府来制定计划，公共危机管理事务也不例外，由政府全权负责，在这种体制长期的影响之下，即使政府已经开始放权给社会，但是对于各种信息，政府还是会想方设法的控制，尤其是负面信息，在长期的政府全权管理之下，社会的地位非常低，由此导致其管理意识、主体意识比较差，参政的意识更差；第二，社会力量未得到充分的发展，在全能政府的领导下，社会组织和社会团体均由政府来领导和管理，为了方便管理，同时也为了提升工作效率，政府承担了社会所有的公共服务，这样一来，新生的社会组织与社会团体的发展就受到了很大的限制，几乎无法发展，而原有的社会力量变为政府的附属品，发展也比较差；第三，市场经济体制下政府与社会的断条，在市场经济体制下，政府进行了职能转变，其所承担的行政职责范围逐渐的缩小，一些职能由社会组织来承担，社会组织开始逐渐的参与到公共事务中，然而全能政府的影响比较深，存在的缺陷还难以消除，从而导致政府与社会在进行衔接时，出现管理空白地带，进而导致社会危机产生。

（五）政府考核机制合理性比较差

在对政府的政绩进行评价时，主要的评价指标为经济增长及社会稳定，甚至在官员升迁中，评判的标准也是这两个方面。在这种考核机制的影响下，很大一部分的政府领导过分注重经济建设，以经济增长为第一位，忽视自然资源的浪费、环境破坏等问题。而当发生公共危机事件时，政府会选择瞒报，以便于维持自身的政绩，从而导致危机事件不能及时的处理，最终造成危机事件的恶化[11]。

五、公共危机管理中政府与社会建立良性互动关系的对策

（一）增强危机意识及互动意识

1.进行政府危机管理文化建设

在对公共危机进行管理时，政府占据着主导地位，因此，危机管理文化的建设是十分主要的。首先，要强化政府的危机意识，在进行危机管理时，危机意识是管理进行的根本，因此，政府必须要具备强烈的危机意识，通过危机意识的加强，可以有效地提升政府危机管理的能力；其次，构建政府危机管理文化，危机管理文化构建的关键就在于共享危机价值观的树立，这样在发生公共危机时，政府决策的速度会得到显著的提升，通过通过危机价值观的指导，有效的将政府的力量整合起来，及时的采取相应的行动和措施，对公共危机事件进行控制和治理；最后，要重塑政府政绩考核理念，传统的政府决策者绩效考核理念中，对规模和数量是比较重视的，要彻底的摒弃这种考核理念，转以质量和安全作为考核的目标，具体到公共危机管理考核中，应该以政府事后处理效果作为主要的考核目标，同时，在进行考核时，还应该采取经济指标与环境指标、社会指标相结合的方式，这样才能有效的提升政府公共危机管理的积极性及有效性。

2.提升社会公众的危机意识

首先，要增强公众参与与社会管理的主体意识。近年来，在社会不断进步的过程中，人们各方面的意识也显著的提升，比如权利意识、主人翁意识等，不过，这还不能满足社会自我管理的要求，对此，就应该通过相应的措施来提升社会工作的参与意识，从而充分地发挥主人翁的作用。其次，要增强公众的危机意识，政府要在社会公众中加强宣传和引导，提升公众的危机意识，具体说来，可以通过培训、教育、演习的方式来进行，另外，在日常的生活中，政府也要加强公众危机意识的引导，同时，还需要在宣传和引导的过程中提升公众应对危机的能力。

（二）全面的培育社会力量

1.促进非政府组织的发展

在政府与社会构建良性互动时，政府首先应该注重非政府组织的发展，要将社会组织面临的合法化困境解决，将注册登记的门槛适当的放低，同时还需要弱化政府的行政管理，发挥政府的促进作用。在非政府组织发展的过程中，政府还应该提供资金上的支持，解决其发展过程中面临的资金缺乏难题。当前的非政府组织在发展的过程中过度依赖政府，对此，政府应该逐步的帮助非政府组织实现真正的独立，并通过相应法律法规的制定来保证非政府组织的健康发展[12]。

2.促使政府职能社区化

实际上，当公共危机发生时，任何救援队伍的速度都没有灾区群众的自救互救速度快，因此，政府要加强城乡社会基层自治组织的建设，提升人民群众的社会自我管理能力。同时，还需要增强社区的凝聚力，社区是一种生活共同体，承担着社会管理和社会调控的职能，通过其职能的发挥，让社区内的居民形成一种强烈的归属感，进而有效的增强居民的凝聚力，为了提升社区的凝聚力，就需要在进行社区管理时，以人为本，并完善各种社区公共设施建设，为居民营造出良好的生活空间，增强人们的归属感、认同感，进而增强凝聚力。

3.政府要做好危机管理培训

首先，危机管理培训要具有针对性。根据相关的调查数据显示，80%以上的公众愿意接受危机管理培训，基于此，政府就应该加大危机管理培训的力度，增强社会力量的危机意识，在进行培训时，可以充分的利用社区内的教育机构来进行，进而将公众的自救能力提高。其次，加强危机情境模拟和演习，政府可以充分的利用安全宣传月、消防宣传周等有利条件，在社区内开展危机情境模拟，给居民提供参加演习的机会，提升居民实际应对危机的能力。

（三）制定完善的互动体制

1.建立完善的危机管理体系

首先要制定完善的法律体系，针对当前立法中存在的不足之处，政府有针对性的对法律法规进行完善和优化，以便于为公共危机管理的开展提供有力的法律支撑，在进行法律体系的完善时，需要将社会成员的义务以及利益进行明确，从而为良性互动打下坚实的基础。其次要制定完善的危机管理组织体系，将各个部分的管理职能明确，同时，将社会资源吸收进来，参与到危机管理中，进而有效的提升危机管理的能力。

2.加强政府与社会的沟通

在公共危机发生时，政府与社会的良性互动需要信息有效沟通的保证，这是必须具备的条件。所谓信息的有效沟通，也就是关于危机信息，无论是好的方面还是坏的方面，政府都要及时的公布出来。实际上，这种做法不但不会有损于政府形象，反而会使政府的凝聚力增强，并能够实现最大限度的调动人民群众应对危机事件。具体说来，政府可以从以下三个方面来加强与社会的沟通：在公共危机发生的第一时间站出来说话，将公共危机的相关情况全面、准确的告知社会；充分的利用媒体的力量，通过媒体，及时的将危机信息、情况等发布出去，从而正确的引导民众，掌握舆论引导的主动权，同时，还需要通过媒体监督力量的发挥，杜绝谣言的产生和传播；政府还可以充分利用信息技术，积极的发展电子政务，以便于公众获得相关的危机事件信息。通过政府与社会沟通的加强，就可以有效的提升社会参与公共危机事件管理的有效性。

结论

在社会发展的过程中，公共危机管理有着十分重要的作用，公共危机管理的主导者为政府，在进行管理的过程中，政府还应该充分的发挥社会力量的作用，通过良性互动，将社会力量引入到危机管理中，进而收获事半功倍的管理效果。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

[1]徐拥军,宋琳.公共危机管理中政府与媒体的良性互动关系模型——基于多学科视角的审视[J].东南传播,2010,(04):4-7.

[2]金太军,赵军锋.公共危机中的政府协调：系统、类型与结构[J].江汉论坛，2010，(11):63-69.

[3]申永丰.转型期非政府组织参与公共危机治理的困境与出路[J].重庆大学学报(社会科学版),2010,(06):119-124.

[4 ]李书巧.我国非政府组织参与公共危机管理研究[ J ].理论月刊,2012,(06):97-101.

[5]蓝杬.公共危机管理中非营利组织与政府的关系[J].社会科学家,2012,(05):64-67+79.

[6]马全中.非政府组织参与危机管理研究述评[J].河南大学学报(社会科学版),2013,(03):26-33.

[7]龙献忠,蒲文芳.危机管理中政府与第三部门组织的互动[J].江西社会科学，2013,(07):186-190.

[8]孔庆茵,侯玲.突发性灾害治理——政府与非营利组织的良性互动[J].北京师范大学学报(社会科学版),2013,(04):119-126.

[9]王建.转型期我国公共危机管理中的政府责任研究——以青岛市中石化输油管道泄漏爆炸事件为例[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2014,(05):77-81.

[10]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域[J].学术月刊,2011,(09):5-13.

[11]宋君,范炳良.公共危机管理中政府与公民关系存在的问题及对策[J].行政与法,2011,(12):1-3.:

[12]夏美武,赵军锋.危机管理中多元协作的动力与阻力分析[J].江海学刊,2011,(06):134-138.