中国生育政策演变的正弦规律

何蕾蕾

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥230601）

摘要：自1949年建国以来，中国生育政策的发展经历了从鼓励生育到节制生育的转变。其中，节制生育政策也经历了从酝酿阶段、探索阶段、推行阶段、紧缩阶段到调整阶段、稳定阶段的演变。在对生育政策发展历程仔细回顾的同时，笔者发现中国生育政策的近于正弦函数周期性的变化规律。因此，笔者也对中国生育政策的未来发展做了大胆的预测。

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关键词 ：正弦：生育政策：演变

中图分类号：0924.21 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015) 08- 0082- 04

一、引言

根据党的十八大会议精神要求，按照新一轮“大部制”改革方案及：国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，撤并卫生部与国家人口和计划生育委员会，组建国家卫生和计划生育委员会，这就意味着我国人口和计划生育委员会的专职使命已经完成，中国的计划生育政策发展也进入了全新阶段。

2013年11月11日晚，新华社刊发题为《卫生计生委：计划生育40余年，我国少生4亿多人》的报道称，40多年来，中国由于计划生育累计少生了4亿多人。而伴随着十八届三中全会的召开？单独”二胎政策被启动，开始实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。计划生育的话题又一次成为热点。

回首建国以来中国生育政策的发展历程，可以发现，中国的生育政策发展曲曲折折，在不断的经验积累和教训吸取中慢慢成长。

本文就是从纵观角度，回顾1949年以来中国生育政策的变迁历程，希望可以找到政策发展的规律，为未来的生育政策的选择提供参考。

二、问题提出

结合对中国生育政策发展历史的回顾，笔者发现，该政策的发展历程符合正弦函数的变化规律。另外，结合正弦函数的周期变化，笔者大胆预测，中国生育政策也可能会呈现出周期性变化规律如图1所示）。

在中国，计划生育政策是生育政策的主体，生育政策的发展历程与计划生育的发展基本相当，所以本文主要是关于计划生育政策的发展历程的讨论。

三、中国生育政策历程回顾

（一）1949年-1953年，鼓励生育阶段

从1949年10月1日中华人民共和国成立到1953年，政府工作的重点是巩固政权，医治战争创伤，恢复和发展工农业生产，依旧薄弱的社会实践经验还不具备提出一项明确的生育政策的条件。再者，当时人口的迅速增长后果的滞后性使得社会经济的发展未受严重影响，无法引起大家的关注和警惕。

另外，在当时特定的国际背景下，新中国选择外交一边倒”，倒向以苏联为首的社会主义阵营，因此，新中国的建设受到苏联很大的影响，生育政策也不例外。当时，苏联鼓励人口增长，奖励多子女母亲，这种做法得到了新中国政府的支持和推广。恰好这种鼓励生育的做法不仅符合中国五千年传统社会传承下来的多子多福”的生育文化，而且也迎合当时全国上下营造的人多是好事”只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”的政治气氛。更主要的是，1950年-1953年的抗美援朝战争让中国元气损伤，国家需要鼓励生育，弥补人口损失，也要为工农业生产壮大劳动力队伍。

这一阶段的发展正如正弦曲线的正值部分，如图1，从1949年-1953年鼓励生育力度是正值，而1951年抗美援朝开战后达到鼓励生育政策的力度顶峰。而后，力度逐步减弱并向第二阶段过渡。

（二）1953年-1959年，节育酝酿阶段

1955年3月，《中央卫生部党组关于节制生育问题向党中央的报告》的《批示》中指出在当前的历史条件下，为了国家、家族和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的”。1956年底，党的八大”会议上，我们赞成在生育方面加以适当的节制，这是我国控制人口的思想首次以政府文件的形式公布于众。

为什么从建国初期的鼓励生育话锋一转而要适当地节制生育呢？原来，1953年，我国组织进行了全国第一次人口普查，结果显示我国人口58260万人，已经远远超过毛泽东所说的四万万七千五百万人”。大致算一下，我国人口大概每年要增长一千万，那么十年就是一万万，这样的增长率下供应问题会成为当时社会的一个很大的负担。再说，稀缺的耕地和庞大的农业人口，有限的工业设备和急增的城市人口，高达20‰的人口自然增长率，对党和政府领导人产生了强烈的震动，开始意识到人口问题的严重性。

这一阶段发展正如图1中1953-1959年的这段曲线，开始意识到人口问题的严重性，开始赞成适当地节制生育，鼓励政策力度值渐渐为负，也就是慢慢开始节制生育。

1957年，时任第一届全国人民代表大会常务委员会委员的马寅初发表《新人口论》，提出他的人口观点积极发展生产，控制人口数量，提高人口质量”，他主张计划经济的同时应该也要有计划生育。但如此先进的人口思想并没有掀起计划生育的浪潮，反而在反右斗争中，马寅初和《新人口论》被批判，收到极不公正的谴责。而由于对马寅初的批评，中国人口继续增长3亿，“错批一人，误增三亿”。

（三）1959年-1969年，节育探索阶段

1962年12月，国务院发布《关于认真提倡计划生育的指示》中提出提倡节制生育，适当控制人口自然增长率”为主要内容的人口生育政策，使生育问题由毫无计划状态逐渐走向有计划的状态：次年10月，召开全国第二次城市工作会议，专门研究了计划生育问题，并提出了降低城市人口自然增长率的目标。可以看出，计划生育政策正在慢慢被提上日程，蓄势等待着破土而出。尽管计划生育政策开始形成的过程困难重重，跌跌撞撞，但是政策从无到有的整体发展趋势还是乐观向前的，正如生育政策正弦曲线（图1）中1959-1969 -段，节制生育的力度在慢慢加大，依旧在摸索中前进。

20世纪60年代节制生育人口政策产生的两大动因：第一，1958-1960年，拔苗助长式的大跃进”运动使城镇人口迅速增长，从而加剧了社会商品的供需矛盾。为了克服人口增长和粮食紧缺之间的尖锐矛盾，国家一方面主张减少城镇人口，另一方面主张控制人口的增长，节制生育：第二，1959-1961年，全国性的大饥荒发生，中国进入三年自然灾害困难时期，粮食严重短缺，农村地区出现大量的非正常死亡现象。三年困难时期过后，中国人口出现灾难之后的补偿性生育，1962年人口自然增长率26.99‰，人口总和生育率是602，1963、1964年人口自然增长率和总和生育率继续攀升，1963年人口自然增长率33.33%0和总和生育率750均达到了建国以来的最高峰、

为了更好地推进节制生育工作，1964年国家成立了国务院计划生育委员会，部分地区也相继成立了计划生育工作机构。

但是，好景不常，1966年文化大革命”开始之后，实施节制生育工作的社会政治环境已不复存在，计划生育实际工作也陷于瘫痪状态，计划生育组织机构被撤销，人口又一次处于盲目发展的状态中。

（四）1969年-1980年，节育推行阶段

从图1我们看到，这一阶段计划生育力度逐渐加大，鼓励生育值逐步减小，节育力度值在逐步增大。

20世纪初，瑞典的经济学家威克塞尔、英国经济学家坎南和人口学家卡尔·桑德斯提出了“适度人口理论”，提出“环境容量”人口承载量”等概念。在中国，人口居住相对较差的地理环境和人口过度增长之间本来就存在着十分尖锐的矛盾。人口增长的巨大分母效应愈演愈烈，即按人口平均占有的自然资源算，与日俱增的人口压力使得资源相对紧缺的格局愈演愈烈。人口的持续增长对有限的耕地面积又提出严峻的挑战。考虑到自然环境、技术水平、民俗习惯和其他因素，以“提供按人平均的最大收益”来计算的人口适度数量”和适度密度”已经没有满足条件。另外，“文化大革命”已经进行了五六个年头，这期间人口盲目增长，1966-1970年的5年间，每年出生人口在2500万-2700万之间，全国净增人口超过1亿，1969年，中国人口总量突破8亿，1970年达到82992万人，已经远远超出1956年孙本文根据我国耕地面积、粮食产量和就业情况而认定的8亿最适应人口数量。

面对如此挑战，国家已经到了必须推行计划生育的地步。1971年，国务院下发《关于做好计划生育工作的报告》，并把计划生育工作纳入第四个五年计划中，这预示着中国计划生育工作的正式开始。“一个不少，两个正好，三个多了”的想法渐渐形成了我国这一阶段晚、稀、少”的人口生育政策。晚”指的是男25周岁之后、女23周岁之后结婚，女24周岁之后生育，有这样一种说法，女24周岁生育比20周岁生育的最大好处在于，每100年里可以少出生一代人：“稀”是指生育间隔为3年以上：“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子。同时，对违反计划生育政策的行为有具体的处惩规定，比如，人事、劳动、教育部门应把实行晚婚节育作为考核干部、职工、学生的内容之一。这一政策一直执行到1980年秋党中央、国务院发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为止。

为了使晚、稀、少”政策有效落实，国家开始组建计划生育组织机构。1973年，国务院批准恢复成立计划生育领导小组及其办公室，随后，各地区也相继恢复或成立计划生育工作机构。

f五）1980年-1983年，节育紧缩阶段

在这一阶段，中国的人口生育政策紧急“加速”，当时的计划生育正如火如荼地开展着，就像路上稳步前进的汽车，为什么会如此紧急地加速”前进？原因是：一，为了实现1980年人口增长率控制在10‰以下，为了争取全国总人口在20世纪末不超过20亿。按照当时一对夫妇平均生育2 2个子女计算，我国人口总数在20世纪末达到13亿，在2020年左右超过15亿：二，联产承包责任制实行后，农民生活水平较之前有了大幅度的提高，他们的生育欲望也有所扩张，“多子多福”的观念依然盛行：三，“大跃进”以及三年困难时期的补偿性生育的人口在这一阶段开始进入育龄阶段，这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都会有所反弹：四，1978年，天津医学院44位女教职工发出的《独生子女倡议书》，这是独生子女生育政策的产生契机：五，我国的基本国情依然是人口多、底子薄、耕地少”。以上这些原因决定了我国会在这一阶段推动计划生育的加速”前进，采取每对夫妇只生育一个孩子”的办法，尽管这个方法有些激进。图1中看到，这一阶段，节育政策力度达到最大值，实现了计划生育政策的紧缩计划，正弦函数也实现了它的最小值。

激进的方法推行效果实现的同时也会有负面的影响出现。比如，农村基层计划生育工作人员的工作作风和方法略显粗暴和不当，有些地方出现强制孕妇引产等现象，致使干群关系十分紧张，部分地方出现严重的对立冲突情绪。

1982年9月，实行计划生育确定成为我国的一项基本国策。同年12月《宪法》中规定夫妻双方有实行计划生育的义务”，自此确立起计划生育的法律地位。由此可见，国家已经将计划生育政策力度加到最大，上升到法律的层面，恰好符合图1政策正弦曲线的最小取值。

（六）1983年-1990年，节育调整阶段

面对严格的独生子女政策实施过程中在农村的窘境，为了缓解干群矛盾和冲突，为了解决决策者始料未及的负面效应，国家不得不对独生子女政策稍作调整，因此，提出了开小口，堵大口，刹歪口”的调整策略，正如图1中1983-1990年的曲线变化，生育政策已经越过了最严格的低峰”阶段，略作宽松调整，计划生育政策力度稍有减少。

这一阶段的政策调整主要内容有，一是在农村有控制地把口子”开的稍大一点，按照规定的条件，经过批准，可以生第二胎，也称一孩半”：二是坚决制止大口子”，即严禁生育超计划的二胎和多胎：三是严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。计划生育政策不但要抓紧，而且要抓好，要妥善处理各方面的矛盾。就这样，计划生育政策已基本形成现在的政策框架。

计划生育政策摸索推行中总有磕绊。这一阶段出现的最主要的问题是标准”，即放宽生育政策忽略了开口”的大小标准，忽略了一胎政策和一孩半”政策之间衔接，出现了抢生、偷生、超生”的现象，人口控制出现波动。

这种局面下，国家吸取山东省的经验，在符合一定的条件下，允许农村独女户夫妇再生一个孩子。1986年12月，中央再次明确指出，农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育人口政策，除过去规定的一些特殊情况可以生育两个孩子外，要求生育第二胎的独女户间隔若干年后允许生二胎。

f七）1990年一至今，节育稳定阶段

从1990年开始，中国的人口出生率稳定下降，2000年第五次人口普查结果表明低生育水平已成为现实。

2000年3月《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质”。

2003年3月9日，胡锦涛在第13次中央人口资源环境工作座谈会上指出：人口和计划生育工作的主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质，同时要努力促进出生人口性别比的失衡，积极应对老龄人口、流动人口、就业人口增加带来的问题，为全面建设小康社会创造良好的人口环境。

2006年《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，标志着中国人口和计划生育工作进入统筹解决人口问题的新阶段。独女户可以间隔几年之后生二胎，这基本确定了中国的现行计划生育的人口政策框架。

生育政策变化正弦曲线（图1）在这一阶段的计划生育力度慢慢放宽，在人口增长率控制很有成效的情况下，计划生育政策的重点渐渐转移，抑制生育的力度也在慢慢减小。

四、由现在及未来

“放开生二胎”政策已经在山东长岛实行30年，虽因二胎政策的放宽，出生率一度反弹，但是不久人口就进入到负增长，且持续至今。据第六次全国人口普查数据显示，山东省莱州市2010年的常住人口数为8839万。而莱州市在2000年的常住人口数为889361万人。10年的时间，常住人口减少了5461人。

根据田雪原的中方案预测结果，全国总人口可由2000年的12 62亿，增长到2020年的1444亿，2030年达到峰值1465亿，随后人口规模有所减少，2100年会减少到5.56亿。2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着单独二孩”政策将正式实施，同时也验证了我国生育政策向图1未来段发展的前景。

现在，我国已实行单独二孩”政策，各省市自治区也陆陆续续出台相关实施办法。就目前二孩准生证的办理情况看，全国上下申请比例较低，并没有出现出生堆积的现象。符合条件生育第二孩的独生子女并没有蜂拥而上地办理准生证，可见生育行为不仅受到生育政策的影响，还受到其他因素的影响，如经济、观念、受教育程度等。一直在计划生育政策环境中成长起来的80后、95前已经相继进入要育龄年龄阶段，计划生育政策在这一代人的思想里留下很深的印记。另外，随着经济和科技的迅速发展，房地产价格的一再飙升，年轻人的生活成本与收入之间的矛盾显露出来，从孩子养育成本的角度考虑，更多的年轻人只想生一个孩子，有的甚至愿意成为丁克”。长此以往，人口出生率会降低，相信在未来中国会出现零增长甚至负增长的趋势。当零增长或负增长持续发生，劳动力出现紧缺，老龄化愈发严重，那时，生育政策会再次出现鼓励生育的倾向，正如正弦曲线的未来段（图1），鼓励生育力度值会慢慢为正。 “单独二孩”政策只是生育势能的探路石，在不久的将来中国生育政策必定会全面放开二孩政策。笔者可以大胆的推测，未来中国的生育政策会出现类似于历史变化的过程，呈现出近于正弦函数的周期性变化规律。

五、结语

回首中国生育政策六十多年来的演变，可以看到，生育政策一直摸着石头过河”，呈现出类似正弦函数周期变化规律的生育政策具备中国特色，并一直在经验教训中努力完善自身体系。